Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2006
  • Download PDF

2.4 Andere wereld, andere overheid!

De burger verandert. De maatschappij verandert. En de wereld verandert. Het is niet meer dan logisch ook de rol van de overheid kritisch te bezien. De afgelopen decennia is het vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving afgenomen. In toenemende mate is men tegenwoordig doordrongen van de beperkingen van publieke interventie. Tegelijkertijd stelt de burger nog steeds hoge eisen aan de overheid. De economische theorie onderscheidt grofweg twee mogelijke redenen voor overheidsingrijpen: verhogen van de doelmatigheid (als de markt niet zelf tot een doelmatige uitkomst komt) of herverdeling26. Helaas leidt overheidsoptreden niet altijd tot het gewenste resultaat: niet alleen markten falen, ook de overheid faalt. Overheidsfalen kan bijvoorbeeld ontstaan doordat het ingrijpen in de markt extra verstoringen teweegbrengt, of doordat de overheid onvoldoende informatie heeft over de werkelijke behoefte aan een bepaald product.


Meer dan vroeger wordt tegenwoordig niet alleen gekeken naar de baten van overheidsingrijpen, maar ook naar de lasten. Overheidsingrijpen betekent vaak het op enige wijze beperken van de vrijheid van burgers (bijvoorbeeld via regels) of het besteden van publieke (belasting-) middelen. Denk ook aan de uitvoeringskosten verbonden aan het voldoen aan bepaalde richtlijnen en aan de administratieve lasten die het resultaat zijn van een bepaald vergunningenbeleid. Vanwege al dit soort kosten van publieke interventie is het nodig de rol van de overheid continu kritisch te beschouwen, terughoudend te zijn met het aan de overheid toebedelen van nieuwe taken en zo veel mogelijk zowel de baten als de lasten te benoemen. Een terugtredende overheid is een sterke overheid. De overheid biedt ruimte, maar geeft wel de grenzen aan en houdt effectief toezicht.


De door het kabinet ingezette hervormingen staan niet op zichzelf. Ze maken deel uit van een al langer durende omslag in het denken. Een omslag die niet alleen in Nederland gaande is, maar die in meer of mindere mate in heel Europa valt waar te nemen. Tabel 2.4.1 – ontleend aan een artikel van Aiginger over Europa, niet specifiek over Nederland – geeft een schetsmatig (en enigszins gechargeerd) overzicht van deze ontwikkeling.

Tabel 2.4.1: Naar een nieuw Europees model
OudNieuw
Proberen overtollige werknemers in dienst te houden bij bestaande bedrijvenHulp bij het vinden van nieuw werk, nadruk op employability
 
Betutteling door de overheidVertrouwen op eigen verantwoordelijkheid, vertrouwen in de burger en in de professional
 
Sociale zekerheid gericht op inkomensbehoudActiverende sociale zekerheid
 
Aanbodsturing in de zorgPrestatiebekostiging, meer marktwerking, met belangrijke waarborgen
 
Uniforme verplichte pensioenenFlexibele oudedagsvoorziening
 
Strenge arbo- en productreguleringFlexibiliteit, zelfregulering
 
Kostwinnaars met fulltimebanenParttime- en flexwerkers, flexibele arbeidstijden
 
Hopen de werkloosheid aan te pakken door het geforceerd terugbrengen van de werkgelegenheid(arbeidstijdverkorting)Stimulering arbeidsaanbod, terugdringen overmatige ontslagbescherming
 
Rekening vergrijzing doorschuiven naar laterInstituties (en pensioenstelsels) nú op orde maken, geen ongedekte cheques afgeven
 
Vervroegd uittreden – VUTLanger doorwerken, actuarieel neutrale regelingen, discussie over flexibele pensioenleeftijd, levensloop
 
Leren – werken – pensioenLeven lang leren
 
Nationale kampioenenVerscherpt mededingingsbeleid, ook op Europees niveau
 
Besturen via regelsVertrouwen op prikkels
 
InputsturingResultaatsturing, benchmarking
 
Inefficiënte collectieve nutsvoorzieningenLagere prijzen door concurrentie na privatisering
 
Starre uniforme uitvoeringBeleidsconcurentie, flexibiliteit
 
Keynesiaans begrotingsbeleidLangetermijn-houdbaarheid overheidsfinanciën
 
Staatssteun voor gevestigde bedrijven in problemen(Fiscale) prikkels en ondersteuning voor starters
 
Investeringen in fysiek kapitaal stimulerenKennisinvesteringen stimuleren

Gebaseerd op Aiginger (2005), Towards a new European model of a reformed welfare state: an alternative to the United States model, in Economic Survey of Europe, UN, New York and Geneva, p.113.

Nederland maakt zijn eigen afwegingen

Een hedendaagse visie op de rol van de overheid moet aansluiten bij de wensen van de moderne burger, bij de steeds internationalere samenleving en bij de veranderingen in de samenstelling van de bevolking. Dit vormt de aanleiding voor de hervormingen die het kabinet in gang heeft gezet. Zoals al beschreven in hoofdstuk 1, vindt een groot aantal ingrijpende hervormingen min of meer tegelijk plaats. Uit opiniepeilingen blijkt dat de omvang en het tempo van de hervormingsagenda kunnen overweldigen. Het is belangrijk te zien dat alle hervormingen plaatsvinden met in het achterhoofd de vraag wat in de 21e eeuw de rol van de overheid is. Het gaat om nieuwe manieren om oude en nieuwe problemen beter op te lossen (met meer aandacht voor baten én lasten). Juist dankzij de ingezette hervormingsagenda is het mogelijk de door de Nederlanders gewenste collectieve voorzieningen ook in de 21e eeuw veilig te stellen.


Vaak worden de Nederlandse prestaties vergeleken met die van de Verenigde Staten. Dat is logisch, op een aantal gebieden ligt dat land voor op Nederland, wat betekent dat er voor Nederlandse beleidsmakers wat te leren valt. Op andere terreinen zijn de Verenigde Staten echter niet het ideaalbeeld. Goed voorbeeld is de nieuwe Zorgverzekeringswet. Terwijl in Amerika 15 procent van het BBP wordt uitgegeven aan zorg (anderhalf keer zo veel als in Nederland), loopt ruim 10 procent van alle kinderen onverzekerd rond (en zelfs 20 procent van de bevolking van 18–64). Het nieuwe Nederlandse zorgstelsel combineert marktelementen (zoals de uitvoering door concurrerende, private verzekeraars) juist met sterke sociale waarborgen (acceptatieplicht, verbod op premiedifferentiatie, inkomenssolidariteit via zorgtoeslag en procentuele bijdrage). Bovendien hoeven ouders straks voor de verzekering van hun kinderen niets te betalen. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat op basis van een «economische» analyse van de rol van de overheid toch tot een hele andere invulling kan worden besloten, als gevolg van andere voorkeuren. De soms geuite angst voor «Amerikaanse toestanden» is niet gegrond.

Overheid van de 21e eeuw

Zonder volledig te zijn, kan met enkele voorbeelden worden geïllustreerd hoe de in paragraaf 2.3 beschreven ontwikkelingen, in combinatie met een kritische analyse van de rol van de overheid, hebben gezorgd voor een verschuiving van het oude naar het nieuwe model. Een goed voorbeeld is de sociale zekerheid. In het verleden werd sociale zekerheid vooral gezien als bezemwagen voor iedereen die op enig moment tijdens de rit niet (meer) mee kon met het peloton. Hierdoor hadden de verschillende instituties vooral een herverdelende functie.

Vanwege de in paragraaf 2.3 genoemde structurele uitdagingen en vanwege een veranderde kijk op wat de rol van de overheid hoort te zijn, is de Nederlandse sociale zekerheid in brede zin echter steeds meer activerend geworden – zoveel mogelijk mensen moeten terug het zadel in worden geholpen. Dat geldt voor de WW, de WWB en de hervormde arbeidsongeschiktheidsregeling. Al deze regelingen gaan veel meer dan vroeger uit van de mogelijkheden van de uitkeringsontvanger en doen een groter beroep op de eigen verantwoordelijkheid. Hiermee sluiten de hervormingen bovendien in hoge mate aan bij de uitkomsten van het grote opinieonderzoek «21 minuten»: een meerderheid van de bevolking wil meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt en kiest voor een beleid dat aan het werk gaan sterker stimuleert (met ondersteuning voor diegenen die het nodig hebben)27.


Ook in de uitvoering van de sociale zekerheid is een omslag gaande. Het beste voorbeeld is de WWB. In lijn met het subsidiariteitsbeginsel is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering decentraal neergelegd: bij de gemeenten. De gemeenten hebben een hoge mate van vrijheid bij de uitvoering en kennen financiële prikkels om zo effectief mogelijk te werken. De prestaties van de verschillende gemeenten zijn bovendien sinds kort op internet te vergelijken – een goed voorbeeld van beleidsconcurrentie en van het gebruik van de nieuwe media. De kritische burger van nu kan met één druk op de knop verschillende soorten gemeentelijk beleid met elkaar vergelijken.


Het voornemen van het kabinet om de administratieve lasten voor bedrijven terug te dringen is een goed voorbeeld van meer aandacht voor de waargenomen lasten van (op zichzelf legitiem) overheidsingrijpen. Die lasten zijn te hoog en moeten worden teruggebracht. Het kabinet heeft in de eerste twee jaar al flink resultaat geboekt en ligt op schema om de gestelde doelen te halen (zie bijlage 7). Bovendien is het onderwerp tijdens het Nederlandse voorzitterschap bovenaan de Europese agenda gekomen. In navolging van deze successen bij lasten voor bedrijven, is het kabinet nu ook bezig om de administratieve lasten voor burgers te verlichten.


Een laatste voorbeeld betreft de inspanningen van dit kabinet op het terrein van kennis en innovatie. Economische groei ontstaat door de inzet van extra productiefactoren (arbeid, kapitaal) of het slimmer benutten van bestaande productiefactoren. Vanwege de vergrijzing kan op de langere termijn vanuit de inzet van extra arbeid geen groeiimpuls meer worden verwacht. Als gevolg van globalisering is het bovendien minder vanzelfsprekend dat toekomstige kapitaalverdieping per se in Nederland zal plaatsvinden. Vandaar dat de toekomstige groei vooral van «slimmer werken» en nieuwe producten zal moeten komen. Hieruit volgt ook de toegenomen nadruk van dit kabinet op kennis en innovatie. De economische wetenschap is het erover eens dat hier een taak voor de overheid ligt. Kennis en innovatie is één van de weinige terreinen waar de economische literatuur duidelijke positieve externe effecten vindt. Het publiek rendement op kennisinvesteringen is hoger dan het private rendement, waardoor zonder overheidsoptreden minder wordt geïnvesteerd dan sociaal optimaal zou zijn.

Vandaar ook dat het kabinet heeft besloten structureel een groter deel van de extra aardgasbaten te gebruiken voor investeringen in kennis en innovatie. Het is zaak hierbij zorgvuldig te werk te gaan. Zoals beschreven in Cornet en van de Ven28 is ook op het terrein van kennisinvesteringen het risico van overheidsfalen aanwezig. Zo is er het risico dat door de overheid uitgevoerde of gesubsidieerde projecten in de plaats van private projecten komen (gebrek aan additionaliteit). Ook is het de vraag of de overheid over voldoende informatie kan beschikken om de beste projecten te steunen (in plaats van de beste lobbyisten). In het innovatiebeleid wordt rekening gehouden met dit soort risico's. Het vorig jaar gestarte project met kennisvouchers voor het MKB (waarmee MKB'ers kennis kunnen kopen van onderzoeksinstellingen) is een goed voorbeeld van het tegelijkertijd stimuleren van kennisoverdracht en onderzoeken hoe overheidsingrijpen uitwerkt (met dus voldoende aandacht voor het risico van overheidsfalen). Ook vraagt het kabinet bij publieke investeringen in kennis geregeld een financiële bijdrage van de betrokken private partijen: als de private sector zelf bereid is mee te betalen, is het waarschijnlijk dat de economische voordelen het grootst zijn.

In héél Europa

Zoals gesteld vinden vergelijkbare hervormingen tegelijkertijd in heel Europa plaats. In het ene land gaat dit proces sneller dan in het andere en landen kiezen ook voor verschillende zwaartepunten in de hervormingsagenda. Er is duidelijk sprake van – en ruimte voor – nationale verschillen. Het is evenwel belangrijk in te zien dat – mede dankzij de Lissabon-doelstellingen – in heel Europa een vergelijkbaar proces op gang is gekomen. Omdat alle landen met dezelfde uitdagingen te maken hebben, is het bovendien slechts een kwestie van tijd voordat overal op alle punten actie wordt ondernomen. Dat dit geen moment te vroeg gebeurt, wordt meer dan duidelijk gemaakt in een recente studie van de OESO29 over het eurogebied. De OESO benadrukt dat verdere structurele hervormingen in alle lidstaten van cruciaal belang zijn, om te voorkomen dat de welvaart van de burgers in de eurozone verder achterop raakt bij die in de VS. De OESO hekelt expliciet de strikte ontslagbescherming en noemt de invoering van de dienstenrichtlijn cruciaal.


Als voorbeeld van hoe het wel moet, wordt tegenwoordig vaak verwezen naar het zogenoemde «Nordics-model» (zie box). Een ingrijpende financiële crisis in het begin van de jaren negentig was aanleiding voor een groot aantal hervormingen in verschillende Scandinavische landen. Sindsdien zijn bijna alle elementen uit het nieuwe model van tabel 2.4.1 al verwezenlijkt.


Box 2.4.1 Het «Nordics-model»

Recentelijk is er veel aandacht voor de economisch goede prestatie van Denemarken, Finland en Zweden (de «Nordics»). Ondanks een omvangrijke collectieve sector, kennen de landen de laatste jaren groeicijfers hoger dan het EU-gemiddelde. De Nordics scoren goed op verschillende ranglijsten; van de Global Competitiveness Index van het World Economic Forum, de lijst van landen met het beste investeringsklimaat van de Economist Intelligent Unit, tot de onderwijslijsten van PISA (Programme for International Student Assessment). Toch is enige relativering op zijn plaats: het inkomen per inwoner ligt in de Nordics, net als in veel EU-landen, nog ongeveer 30 procent onder de VS. De goede prestaties in de afgelopen jaren bieden wel aanknopingspunten voor succesvol beleid.


1) Een structureel overschot op de begroting

De Nordics hebben een strikt budgettair raamwerk, waarbij met het oog op de vergrijzing gestreefd wordt naar structurele overschotten. En deze overschotten worden daadwerkelijk gehaald! In 2004 had Zweden een structureel overschot van 1,7 procent, Finland van 2,4 procent en Denemarken zelfs 3,4 procent BBP. De steevaste begrotingsoverschotten in de Nordics dragen bij aan een hoog consumentenvertrouwen en hoge consumentenbestedingen. Bovendien zorgt een structureel overschot ervoor dat de aandacht volledig gericht kan worden op het versterken van de economie, op het kunnen laten werken van de automatische stabilisatoren en op het creëren van ruimte om de budgettaire gevolgen van de vergrijzing op te vangen.


2) Een flexibele arbeidsmarkt via lage ontslagbescherming

Denemarken heeft een veelgeroemd arbeidsmarktbeleid dat bekend staat als «flexicurity»: lage ontslagbescherming, ruimhartige sociale voorzieningen en een sterk activerend arbeidsmarktbeleid. Wat betreft de hoogte en de duur van de sociale voorzieningen is er echter geen groot verschil met Nederland. Het grote verschil zit in de ontslagbescherming: in Denemarken is het zeer eenvoudig voor werkgevers om zo nodig overtollig personeel te ontslaan. Doordat dit zo eenvoudig is, is het voor werkgevers ook gemakkelijker om werknemers aan te nemen. Mensen hebben daardoor een grotere kans op werk. Dit aspect maakt het Deense model sociaal. De Deense arbeidsmarkt is zeer flexibel en zorgt voor een efficiënte allocatie van de productiefactor arbeid. De «ruimhartigheid» van de Deense sociale voorzieningen moet overigens niet worden overdreven. De Deense WW-uitkering is voor de lage inkomens hoger, maar voor de hogere inkomens lager dan in Nederland. In procenten van het laatstverdiende loon was de gemiddelde Deense uitkering 73 procent, tegenover 77 procent in Nederland. De maximale duur van een WW-uitkering is 4 jaar in Denemarken, tegenover 3 jaar en 2 maanden in Nederland.


3) Een goed opgeleide bevolking en goede samenwerking tussen bedrijfsleven en universiteiten

De Nordics investeren meer in research en development en hebben een beter opgeleide bevolking dan Nederland. Het aantal mensen dat de school verlaat zonder startkwalificatie, is veel lager dan in Nederland (maar het niveau van het onderwijs is in Nederland hoger). Samenwerking tussen universiteiten en bedrijfsleven, leidend tot innovatie, is met name in Finland goed, overigens zonder dat de Finse overheid bijzondere regelingen heeft gemaakt. Zo hebben de meeste universiteiten een scoutbureau dat bijhoudt waar onderzoekers mee bezig zijn. Deze bureaus dienen ook als kennismakelaars. Ze kennen mensen bij alle belangrijke bedrijven in de regio, weten welke problemen er spelen en kunnen dan ook onderzoek koppelen aan actuele vragen uit het bedrijfsleven.


4) Hoge arbeidsparticipatie van vrouwen

De arbeidsparticipatie, met name van laagopgeleide vrouwen, is in de Nordics hoog. Zweden scoort in dit segment met 65 procent het best, gevolgd door Finland (62 procent) en Denemarken (56 procent), terwijl Nederland met 47 procent (gemeten in arbeidsjaren) ruim lager scoort. Naast culturele verschillen draagt ook het stelsel van kinderopvang daaraan bij. Kinderopvang in de Nordics is echter niet goedkoop en het is belangrijk de kosten en de baten tegen elkaar af te wegen.


5) Kleinere overheid

De Nordics kennen van oudsher een omvangrijke collectieve sector met als gevolg een hoge lastendruk. Hieruit mag niet worden afgeleid dat de Nederlandse maatschappij dus wel hogere belastingen kan verdragen. Het niveau van collectieve uitgaven is in de Nordics weliswaar hoger dan in Nederland, maar de dynamiek is sterk richting een kleinere overheid. In Zweden is de omvang van de overheid in de economie ten opzichte van tien jaar geleden met 13 procent gekrompen. In Denemarken is dit 16 procent en Finland heeft de rol van de overheid in de economie zelfs met bijna 20 procent teruggedrongen. De krimpende overheid heeft de economieën in deze landen juist ook een groeiimpuls gegeven.


In andere EU-landen zijn vergelijkbare hervormingen zichtbaar. «Agenda 2010» in Duitsland richt zich bijvoorbeeld op grotendeels dezelfde punten als de hervormingsagenda in Nederland. De hervormingen in het kader van «Hartz IV» hebben de prikkels om te werken al versterkt. De duur van de werkloosheidsuitkering is ingekort tot 1 jaar (1,5 jaar voor 55-plussers). Ter vergelijking: de uitkeringsduur in Nederland is korter voor jongere uitkeringsgerechtigden, maar langer voor uitkeringsontvangers vanaf ongeveer 35 jaar. Daarnaast heeft Duitsland de vervolguitkering afgeschaft, waardoor uitkeringsontvangers sneller op de bijstanduitkering (met vermogenstoets) terugvallen. De ontslagbescherming voor kleinere ondernemingen is gestroomlijnd en in verschillende bedrijven (en bedrijfstakken) is sprake van arbeidstijdverlenging. Ook in Duitsland is aandacht voor de gevolgen van vergrijzing. Daarom is ook daar de regeling voor vervroegde uittreding afgeschaft, is het ambitieniveau van de pensioenuitkeringen bijgesteld (en gekoppeld aan levensverwachting) en vindt er een discussie plaats over verhoging van de pensioenleeftijd. Duitsland heeft bovendien grote hervormingen in het zorgstelsel doorgevoerd (al gaan die vooralsnog minder ver dan de Nederlandse hervormingen).


Frankrijk heeft recent een omvangrijke pensioenhervorming doorgevoerd. Met deze hervorming worden de publieke pensioenuitkeringen meer vergelijkbaar met het minder royale niveau van de private sector. Vervroegde uittreding wordt voor alle werknemers minder aantrekkelijk. Daarnaast zijn financiële prikkels ingebouwd om langer doorwerken te stimuleren. Vanaf 2008 wordt bovendien de pensioengerechtigde leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. In het najaar van 2004 heeft Frankrijk het zorgstelsel hervormd. Franse burgers moeten voortaan eerst een huisarts bezoeken, voordat ze naar een specialist gaan. Voor een bezoek aan de huisarts moet bovendien 1 euro worden betaald. Deze betaling betekent een (kleine) nieuwe bron van inkomsten voor het zorgstelsel. Het moet echter nog blijken of de verschillende maatregelen daadwerkelijk het artsenbezoek en medicijnengebruik zullen afremmen. Ten slotte zijn enkele arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd, zoals de flexibilisering van de Wet op de 35-urige werkweek.


De Italiaanse hervormingsagenda is op het eerste gezicht wat minder indrukwekkend, maar ook Italië heeft een belangrijke pensioenhervorming doorgevoerd. De minimumpensioenleeftijd wordt stapsgewijs verhoogd (van 57 tot 62 jaar), waarbij veertig jaar werken de basis wordt voor volledig pensioen (daarmee blijft het Italiaanse stelsel wel één van de royaalste in Europa). Ook in Italië worden prikkels geïntroduceerd voor langer doorwerken en pensioensparen. Verder heeft de Italiaanse regering gedurende het afgelopen jaar enkele arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd. Zo zijn de strikte voorwaarden voor deeltijdwerk en uitzendwerk versoepeld.


Waar Italië wat betreft hervormingen wat achterloopt (en blijft lopen), loopt het Verenigd Koninkrijk juist voorop. De Britse arbeidsmarkt is voor Europese begrippen bijvoorbeeld al zeer flexibel. Toch is in 2005 een vijfjarige strategie uitgebracht waarbij verhogen van de arbeidsparticipatie naar 80 procent van de beroepsbevolking het belangrijkste doel is. Maatregelen zijn: zorgdragen voor volledige kinderopvang, meer geld uittrekken voor scholing van laaggeschoolden en verscherpen van de financiële prikkels om te werken. De regering heeft bovendien maatregelen aangekondigd om arbeidsongeschikten zo veel mogelijk terug te krijgen in het arbeidsproces. De nadruk komt daarbij – net als in Nederland – te liggen op wat mensen nog wél kunnen. De pensioenleeftijd voor vrouwen wordt verhoogd (die ligt momenteel namelijk lager dan de pensioenleeftijd voor mannen!). Ook wordt de VUT-leeftijd (voor mannen én vrouwen) verhoogd (van de wel zeer lage grens van vijftig jaar). De discussie over verdere pensioenshervormingen is nog in volle gang.


Niet alle EU-landen komen hier aan bod. Met bovengenoemde voorbeelden zal het duidelijk zijn dat Nederland met zijn hervormingsagenda weliswaar op sommige terreinen vooroploopt, maar zeker niet alleen staat. «Hét Europese model» bestaat niet, maar de richting van de ingezette hervormingen is overal dezelfde.

26  Zie Teulings, C.N., A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen, 2003, De calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor marktordening, Den Haag, voor een uitgebreid literatuur overzicht.

27  www.21minuten.nl – p. 41

28  Cornet, M. en J. van de Ven (2004), De markt voor nieuwe technologie, in in B. Jacobs and J.J.M. Theeuwes, Innovatie in Nederland. De Markt draalt en de overheid faalt, Koninklijke Vereniging van de Staathuishoudkunde, Preadviezen 2004

29  Economic Survey of the Euro Area 2005: Going for Growth and Resilience, Paris: OECD