Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2006
  • Download PDF

4.5 Begrotingsbeleid

In 2006 is het tekort gunstiger dan vorig jaar werd verwacht, maar het ligt nog boven de doelstelling van het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet. Die doelstelling is geënt op de saldi die op middellange termijn nodig zijn om de Nederlandse overheidsfinanciën houdbaar te houden in het licht van de kosten die de vergrijzing met zich meebrengt. Begrotingsdiscipline blijft dus noodzakelijk.


Het kabinet keert terug naar het trendmatige begrotingsbeleid nu het tekort buiten de gevarenzone is gebracht. De uitgaven dienen binnen de afgesproken plafonds te blijven en voor de lastenontwikkeling geldt het daarvoor afgesproken kader. Voor het overige wordt de inkomstenkant vrijgelaten en komen mee- en tegenvallers tot uiting in het EMU-saldo.


Box 4.5.1 Trendmatig begrotingsbeleid en conjunctuur


Fluctuaties in de economische groei brengen onzekerheden voor werkgelegenheid, inkomen en rendement op investeringen met zich mee37. Het niet volledig benutten van de productiefactoren (arbeid en kapitaal) kan leiden tot onderinvesteringen in fysiek en menselijk kapitaal. Dit verlaagt het groeipotentieel voor de langere termijn. Een hausse vergroot het risico op een loon- en prijsspiraal. Overinvestering kan op termijn leiden tot kapitaalvernietiging (bijvoorbeeld leegstand kantoorpanden). Een stabielere economie kan een doelmatiger benutting van arbeid en kapitaal bevorderen. Daartegenover staat dat in een recessie ondernemers met nieuwe ideeën (moeten) komen waarop dan een periode van technologische vooruitgang volgt. In de praktijk blijken de meeste burgers en bedrijven te hechten aan een stabiele economische ontwikkeling, omdat die zekerheid biedt.


De schommelingen van de productie rond het trendmatige pad worden in eerste instantie geremd door krachten binnen het economische systeem zelf. Aanpassingen van lonen en prijzen kunnen voorkomen dat de economie te ver van het trendmatige pad verwijderd raakt. Voorwaarde is wel dat deze lonen en prijzen zich vrijelijk kunnen bewegen, hetgeen niet altijd het geval is.


Hoe kan de overheid dan aan deze stabilisatie bijdragen? Het verleden heeft laten zien dat een anticyclisch begrotingsbeleid niet doeltreffend is, in verband met de timing van maatregelen en de neiging tot asymmetrisch handelen. De overheid probeert dan wel te stimuleren in slechte economische tijden, maar vergeet al snel af te remmen in goede tijden. Dat heeft voorspelbare gevolgen voor het saldo en de schuld. Het rigide nastreven van een vast doel voor het feitelijke saldo is evenmin gewenst. Het leidt tot een instabiel begrotingsbeleid (iedere raming leidt tot een ander beleid en tot procyclische effecten). Door de automatische stabilisatoren in de begroting te laten werken kunnen de conjuncturele fluctuaties in ieder geval substantieel verkleind worden. Daarom kijkt de systematiek van het huidige begrotingsbeleid in principe zo min mogelijk naar de stand van de conjunctuur. Aan het begin van de kabinetsperiode wordt op basis van een middellange-termijnscenario van het CPB een afweging gemaakt tussen de ontwikkeling van de inkomsten, de uitgaven en het gewenste saldopad. Vervolgens kunnen de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig werken, tenzij de referentiewaarde voor het EMU-saldo wordt overschreden en de overheidsfinanciën dreigen te ontsporen. Aan de uitgavenkant wordt gewerkt met reële uitgavenkaders die fungeren als het maximumniveau van uitgaven.


Het recente verleden heeft laten zien hoe belangrijk het is om de automatische stabilisatoren te laten werken. Bij de MEV-raming van het CPB die ten grondslag ligt aan de besluitvorming voor 2001, werd nog uitgegaan van een groei van 4 procent en waren de groeivooruitzichten ook voor de langere termijn gunstig. Dat leidde zelfs tot speculatie of de potentiële groei niet hoger lag dan toen werd aangenomen. Er was een overschot en er was inclusief de voorziene lastenverlichting en uitgavenverhogingen uitzicht op meerjarige overschotten. Ook het toen berekende structurele saldo gaf geen overtuigende aanwijzingen voor een budgettair probleem. Achteraf bezien is de groei veel lager uitgevallen met 1,4 procent in 2001 en 0,1 procent in 2002, waardoor uiteindelijk in de voorafgaande jaren ook onvoldoende saldoverbetering bleek te zijn gerealiseerd.


Al met al werd pas begin 2003 in volle omvang duidelijk dat de overheidsfinanciën zich op een veel minder gunstig pad bevonden dan was aangenomen, zowel feitelijk als structureel. Het kabinet heeft ervoor gekozen om direct bij het aantreden deze problematiek aan te pakken met een fors pakket maatregelen. Vanuit conjunctureel oogpunt was de timing hiervan niet ideaal.


Het was echter op dat moment wel de meest verantwoorde keuze. Uitstel van beleid zou onzekerheid hebben gecreëerd. Hierbij zou onduidelijk zijn gebleven of in een later stadium wél voldoende aanpassingsbereidheid zou zijn geweest om pijnlijke maatregelen te nemen. Zonder beleid zou het tekort zijn opgelopen naar meer dan 5 procent BBP, hetgeen de nodige negatieve vertrouwenseffecten zou hebben opgeleverd. Zo zou uiteindelijk een situatie hebben kunnen ontstaan, zoals nu in sommige Europese landen, waarbij niet alleen sprake is van lage economische groei maar waar ook de overheidsfinanciën zelf een steeds serieuzere bedreiging voor de stabiliteit beginnen te vormen. Doordat Nederland tijdig structurele hervormingen doorvoert, zal Nederland beter kunnen profiteren van de groeiende wereldeconomie.


De effecten van activistisch begrotingsbeleid op de conjunctuur moeten niet worden overschat. Uit onderzoek blijkt dat de effecten van stimulerend begrotingsbeleid op de economische groei op korte termijn weliswaar positief zijn, maar dat de effectiviteit wordt beperkt door weglekeffecten en anticiperend gedrag van burgers. Op langere termijn zijn de effecten bovendien veel kleiner en nagenoeg nihil38. Deze bevindingen zijn in lijn met de doorrekening van het Hoofdlijnenakkoord door het CPB, waarin geraamd wordt dat het restrictieve begrotingsbeleid een negatief effect heeft op de economische groei van 0,2 procent per jaar in deze kabinetsperiode, terwijl zich op lange termijn geen negatieve effecten voordoen39.


Bovenstaande betekent dat gestreefd moet worden naar een situatie van structureel gezonde overheidsfinanciën, zodat ruimte ontstaat om de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig te laten werken. Hiervoor is het noodzakelijk om conjunctureel gunstige tijden zo veel mogelijk te benutten om verdere saldoverbetering te realiseren.

30 300

Nr. 2 NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 20 september 2005


Bijlagen bij de Miljoenennota 2006

37  Elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte «Stabiel en Duurzaam Begroten», 2001.

38  IMF (2002), Hemming, R., Kell, M. and Mahfouz, S: The effectiveness of fiscal policy in stimulating economic activity: A review of the literature.

39  CPB (2003/49): Budgettaire en economische effecten van het Hoofdlijnenakkoord 2004–2007.