Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

3.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

3.3.1 Algemene beleidsdoelstelling

Bedrijfseconomische doelmatigheid en optimaal financieel resultaat bij investeren in en verwerven, afstoten en beheren van de financiële en vaste activa van de Staat.

Omschrijving van de samenhang in het beleid

Inzet en verspreiding van expertise over financiële en vaste activa bevordert de rijksbrede toepassing van bedrijfseconomische principes voor het realiseren van publieke doelstellingen. De overheid verbetert de publieke dienstverlening door doelmatiger en efficiënter te werken. Algemene uitgangspunten voor bedrijfseconomische inzet van de activa ontbreken binnen de overheid. Het beleid om dit te bereiken, het activabeleid, is momenteel in ontwikkeling. Dit beleid bouwt voort op de bundeling van expertise, opgedaan door het beheer van Staatsdeelnemingen, de deelname aan complexe projecten en het ontwikkelen van PPS in Nederland. Die expertise kan worden gebruikt voor het oplossen van nieuwe en complexe bedrijfseconomische vraagstukken voor de rijksoverheid waarbij de markt of het «marktdenken» wordt betrokken.


In het bijzonder worden Staatsdeelnemingen op zodanige wijze aangegaan, beheerd en afgestoten om optimaal financieel resultaat te realiseren. Daarnaast is publiek private samenwerking (PPS) één van de instrumenten om bedrijfseconomische efficiëntie en doelmatigheid te bereiken bij overheidsinvesteringen en bij de gebiedsontwikkeling (Voortgangsrapportage PPS, Kamerstukken II 2004/05, 28 753, nr. 4; Voortgangsrapportage PPS, Kamerstukken II 2005/06, 28 753, nr. 8). Vanuit de opgebouwde expertise wordt bovendien aan complexe projecten inbreng geleverd voor, en toezicht gehouden op, de bedrijfseconomische doelmatigheid van de uitvoering van die projecten.

Verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor:

• het stimuleren van een bedrijfseconomisch doelmatige inzet van activa;

• het realiseren van optimaal financieel resultaat bij het beheren, aangaan en afstoten van Staatsdeelnemingen;

• een bredere toepassing van PPS bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

Succesfactoren

Activabeleid

Kennis van en het denken over bedrijfseconomische doelmatigheid en efficiëntie is in ontwikkeling. Om enerzijds die expertise te ontwikkelen, te borgen en te verbeteren in activabeleid en anderzijds die expertise uit te kunnen dragen, is deelname aan nieuwe en complexe projecten vereist.


Voor het bereiken van de doelstelling voor activa is structurele inbedding van doelmatigheidsoverwegingen binnen de besluitvorming van de vakdepartementen vereist. Politiek en ambtelijk commitment van andere ministers en departementen is hierbij een voorwaarde.


Ontwikkeling en implementatie van het activabeleid binnen de Rijksoverheid is een groeiproces. Factor tijd is een succesfactor.

Privatisering en participaties

Het behalen van de doelstelling omtrent aangaan en afstoten van Staatsdeelnemingen hangt af de politieke besluitvorming. De politieke besluitvorming kan ertoe leiden dat de uitgangspunten zoals benoemd in de Nota Deelnemingenbeleid niet toegepast kunnen worden (Nota Deelnemingenbeleid, Kamerstukken II 2001/02, 28 165 nr. 2). Bij afstoting is Financiën bovendien doorgaans afhankelijk van de houding van medeaandeelhouders (vooral in geval van een minderheidsbelang) en andere stakeholders.


Voor wat betreft het beheren van deelnemingen is Financiën bij het realiseren van de centrale doelstelling van beheer, namelijk marktconform beheer leidend tot waardemaximalisering, vaak afhankelijk van het op de deelneming van toepassing zijnde beleidsmatige kader. Dit kader is een stelsel van beleidsmatige randvoorwaarden waarbinnen het beheer wordt gevoerd. Er is derhalve sprake van een waardemaximalisering binnen kaders.


Een andere belangrijke factor waar Financiën bij het beheer rekening mee moet houden, is de houding en de mate van invloed van andere belanghebbenden, bijvoorbeeld medeaandeelhouders en financiers.

Publiek private samenwerking

PPS is een andere manier van werken en kan leiden tot meerwaarde in de vorm van een betere prijs kwaliteitverhouding.


Het behalen van de doelstelling hangt af van de structurele inbedding van publiek private samenwerking in de werkwijze en besluitvorming van de vakdepartementen. Politiek en ambtelijk commitment van andere ministers en departementen is (en blijft) hierbij een voorwaarde.


Voor het inbedden van PPS in de organisatie zullen de vakdepartementen kennis en ervaring op het gebied van PPS moeten opbouwen en operationaliseren.


Daarnaast speelt de interesse van de markt voor PPS projecten een belangrijke rol. Die interesse is inmiddels sterk gegroeid en kan worden vastgehouden door het op de juiste en vergelijkbare manier toepassen van het PPS instrumentarium.

3.3.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Tabel budgettaire gevolgen (x € 1000)
 2005200620072008200920102011
Verplichtingen10 097 9387 0586 0105 5545 4225 4215 421
Regeling BF15 750000000
Garantieverplichting NPM       
        
Uitgaven10 081 61017 64119 59318 18317 55117 05016 550
Programma-uitgaven10 070 22011 08314 08312 62912 12911  62911 129
Juridisch verplicht 10 05412 9041199811 52311 04810 573
Doelstelling 2 Aangaan van staatsdeelnemingen       
Verwerving vermogenstitels10 067 312       
Doelstelling 5 PPS        
PPS1 291500500     
Overige programma-uitgaven        
Regeling BF1 38710 12913 12912 62912 12911 62911 129
PPM0454454     
Tijdelijke regeling subsidie tankstations9       
Uitvoeringskosten tijdelijke regeling subsidie tankstations221      
        
Apparaatsuitgaven11 3906 5585 5105 5545 4225 4215 421
Personeel en materieel2 9483 2603 0833 2293 2293 2283 228
Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen8 4423 2982 4272 3252 1932 1932 193
        
Ontvangsten5 177 1362 099 1622002 1581 774 1431 786 1361 694 1281 653 111
Programma-ontvangsten5 177 1362 099 1622002 1581 774 1431 786 1361 694 1281 653 111
Doelstelling 1 Beheer van staatsdeelnemingen       
Opbrengst onttrekking vermogenstitels 250 000250 000 100 000  
Dividend staatsdeelnemingen1 125 515898 300638 593595 593565 5935 25 593490 583
Rente en aflossing div. leningen104 13283 03479 03675 02171 01467 00662 999
Winstafdracht DNB616 924628 000835 000909 000855 000907 000905 000
Afdrachten Holland Casino122 70090 00080 00080 00080 00080 00080 000
Afdrachten Staatsloterij83 22683 22690 00085 00085 00085 00085 000
Terugstorting agio38 1601200020 00020 00020 00020 00020 000
Doelstelling 3 Verkoop van staatsdeelnemingen       
Opbrengst verkoop vermogenstitels3 696 67745 073     
Overige programma-ontvangsten       
BF/PPM6 7259 5299 5299 5299 5299 5299 529
Tijdelijke regeling subsidie tankstations1      

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Uitgaven

Uitvoeringskosten staatsdeelnemingen

Uit hoofde van de concentratie van Staatsdeelnemingen worden uitvoeringskosten voorzien voortvloeiend uit het beheer en verkoop van Staatsdeelnemingen.

Regeling Bijzondere Financiering

In 2004 is de Regeling Bijzondere Financiering (Regeling BF) geëvalueerd. De belangrijkste conclusie was dat de kapitaalmarkt zich dermate had ontwikkeld dat de Regeling BF geen toegevoegde waarde meer vervulde. Derhalve zal de regeling afgeschaft worden. Als gevolg van de afschaffing van de Regeling BF worden met ingang van dit jaar geen nieuwe verplichtingen meer aangegaan en zijn de verwachte uitgaven naar beneden bijgesteld. Wel zullen nog uitgaven en ontvangsten worden gerealiseerd uit hoofde van het afbeheer van nog bestaande verplichtingen.


De uitgaven van de Regeling BF vloeien voort uit de vergoeding aan de uitvoerder voor de gederfde rente, gederfde aflossing en de gemaakte kosten. Daarnaast zijn ook uitgaven geraamd die samenhangen met de afwikkeling van de aflopende regeling Particuliere Participatiemaatschappijen (PPM).


De ontvangsten van de Regeling BF komen voort uit garantieprovisies en restituties. Zowel de uitgaven als de ontvangsten komen voort uit in het verleden aangegane langlopende verplichtingen. Daarnaast zijn ook ontvangsten geraamd samenhangend met de regeling PPM.

PPS bij scholenbouw

Uit ervaringen uit het buitenland en bij de eerste pilot in Nederland is gebleken dat PPS bij scholenbouw duidelijke voordelen oplevert. Omdat het onderwijs in Nederland vergaand gedecentraliseerd is, is het toepassen van PPS bij scholenbouw moeilijk. Om te voorkomen dat PPS in de toekomst slechts incidenteel wordt toegepast, wordt gewerkt aan een structurele aanpak voor vervolgprojecten (oprichting service center).

Ontvangsten

Winstafdracht DNB

De beheerstaken in het kader van het aandeelhouderschap van de Staat in DNB zijn met ingang van dit jaar overgebracht van de directie Financiële Markten naar de directie Financieringen. De raming van de winstafdracht door DNB wordt in het vervolg opgenomen bij art. 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector in plaats van bij art. 2 Financiële Markten.

Grafiek budgetflexibiliteit



kst99338_2_05.gif

Toelichting

Het onderwijs kenmerkt zich door autonome (in het primair onderwijs een relatief groot aantal) kleine scholen. Voor PPS bestaat veel concrete interesse. PPS wordt echter nog niet structureel toegepast in het onderwijsveld, mede omdat het ontbreekt aan een centrale probleemeigenaar die dicht bij scholen en gemeenten staat. De ministeries van Financiën en OCW, alsmede de VNG werken samen aan een structurele oplossing om deze impasse te doorbreken. De voorgenomen oplossing, bestaande uit de oprichting van een shared service centrum voor PPS-projecten in scholensector, zal vermoedelijk in 2007 haar beslag krijgen.

3.3.3 Operationele doelstellingen

3.3.3.1 Operationele doelstelling 1

Marktconform beheer van staatsdeelnemingen binnen publieke kaders met toepassing van Nederlandse corporate governance codes.

Motivering

Om de zakelijke belangen van de staat in Staatsdeelnemingen te behartigen.

Instrumenten

De instrumenten zijn de volgende:

• de bevoegdheden die de Staat heeft uit hoofde van het aandeelhouderschap op basis van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Code Tabaksblat;

• het beleid ten aanzien van het uitoefenen van deze bevoegdheden.


Van deze instrumenten wordt gebruik gemaakt tijdens algemene vergaderingen van aandeelhouders en de periodieke gesprekken met Raden van Commissarissen. Daarnaast vormen deze instrumenten het aangrijpingspunt om adequate vormgeving van corporate governance en van financieel beheer waaronder vermogensstructuur, dividendbeleid, e.d. te bewerkstelligen.

Meetbare gegevens

Voor marktconform beheer van deelnemingen bestaan geen zinvolle prestatie-indicatoren. De resultaten van de inspanningen zijn namelijk moeilijk te meten. Het deelnemingenbeleid wordt daarom eens in de vijf jaar geëvalueerd. In 2006 wordt deze uitgevoerd. Tevens wordt voor iedere Staatsdeelneming eens in de vijf jaar een periodieke check uitgevoerd waarbij wordt bekeken of er belemmeringen bestaan voor afstoting. Verder wordt jaarlijks aan de TK een jaarverslag over beheer van Staatsdeelnemingen gepresenteerd. Over aspecten van transacties en beheer wordt verslag gedaan in de vorm van een jaarverslag.

Kengetal20072008200920102011
% deelnemingen dat voldoet aan de Code Tabaksblat100100100100100

3.3.3.2 Operationele doelstelling 2

Aangaan van staatsdeelnemingen, mits dit de bedrijfseconomisch meest doelmatige manier is om publieke doelen te realiseren

Motivering

Dit vindt alleen plaats als hiermee een expliciet vastgelegd publiek belang beter wordt gediend en uitvoering van activiteiten in een privaatrechtelijke context gewenst is.

Instrumenten

Bij het aangaan van deelnemingen heeft de Staat nog geen instrumenten ter beschikking aangezien de Staat nog geen aandeelhouder is en dus ook de bij de aandeelhoudersrol behorende bevoegdheden niet uit kan oefenen. Wel neemt de Staat deze bevoegdheden als uitgangspunt wanneer wordt onderhandeld over het aangaan van een nieuwe deelneming. De activiteiten die bij het voorbereiden en uitvoeren van aankooptransacties kunnen horen zijn gelijk aan de situatie waarin de Staat het beheer uitoefent, met het verschil dat bij het aangaan van deelnemingen ook het betrekken van en afstemmen met het desbetreffende vakdepartement waar het gaat om departementoverstijgend beleid ten aanzien van de aankoop van een deelneming hoort.

Meetbare gegevens

Voor deelnemingenbeleid bestaan er geen zinvolle prestatie-indicatoren. Zie hiervoor ook operationele doelstelling één.

3.3.3.3 Operationele doelstelling 3

Verkoop van staatsdeelnemingen wanneer de publieke belangen zijn geborgd.

Motivering

Wanneer de publieke belangen zijn geborgd, kan de onderneming verkocht worden zonder dat dit voor een verstoring zorgt.

Instrumenten

De instrumenten zijn de volgende:

• de bevoegdheden die de Staat heeft uit hoofde van het aandeelhouderschap op basis van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Code Tabaksblat;

• het beleid ten aanzien van het uitoefenen van deze bevoegdheden.

De activiteiten die bij het voorbereiden en uitvoeren van aankooptransacties kunnen horen zijn gelijk aan de situatie waarin de Staat het beheer uitoefent, met het verschil dat bij het voorbereiden en uitvoeren van verkooptransacties ook hoort: het betrekken van en afstemmen met het desbetreffende vakdepartement waar het gaat om departementoverstijgend beleid ten aanzien van de verkoop van een deelneming.

Meetbare gegevens

Voor deelnemingenbeleid bestaan er geen zinvolle prestatie-indicatoren. Zie hiervoor ook operationele doelstelling één.

KengetalGemiddelde laatste 4 jaarVerkopen 2005Verkopen 2006*
Voortschrijdend gemiddelde van verkoopopbrengsten1 7563 69745
(4 jaren)   

* gerealiseerd op moment van schrijven.


Het voortschrijdende gemiddelde van opbrengsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen in de vier voorgaande jaren (2002–2005) biedt een referentiekader om de verkoopopbrengsten van het lopende jaar te vergelijken.

3.3.3.4 Operationele doelstelling 4

Vakdepartementen realiseren publieke doelen met een bedrijfseconomisch meest doelmatige inzet van activa.

Motivering

De overheid dient zorg te dragen voor bedrijfseconomisch doelmatige inzet van middelen om tot een betere dienstverlening aan de burger te komen, leidend tot een betere prijs kwaliteit verhouding. Binnen de overheid ontbreken algemene uitgangspunten die betrekking hebben op een doelmatige omgang van het kapitaal van de Staat. Om bedrijfseconomische doelmatigheid en efficiëntie te bereiken, is het noodzakelijk om eerst inzicht in bedrijfseconomische kosten, opbrengsten en risico’s te vergroten door middel van het scheppen van transparantie. De daaruit voortvloeiende kennis kan worden betrokken bij het maken van overwogen, bedrijfseconomisch verantwoorde investeringsbeslissingen. Daarnaast biedt dit gelegenheid om prikkels te ontwikkelen om verdere bedrijfseconomische doelmatigheid en efficiëntie te stimuleren. Vakdepartementen zijn verantwoordelijk voor het implementeren van de ontwikkelde en aangereikte uitgangspunten, beleidskaders en expertise in hun organisatie.

Instrumenten

• Ontwikkelen van beleidskaders;

• Coördinatie van projectoverstijgende zaken;

• Adviseren;

• Participeren in projecten;

• Kennismanagement;

• Ontwikkelen van kennis en instrumenten.

Toelichting

Het beleidskader en het instrumentarium voor activabeleid wordt beschreven in de Nota Activabeleid. Het bij de vakdepartementen ontwikkelen, borgen en toepassen van bedrijfseconomische analyses ten behoeve van investeringen, aankoop, beheer, ontwikkeling en verkoop van activa staat voorop. Het implementeren van het activabeleidskader is reeds in gang gezet bij het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf (GOB). Bij de baten/lastendienst Domeinen en de voorgenomen fusie Domeinen en Dienst Landelijk Gebied (DLG) zal het activabeleid worden verwerkt in de financiële beleidskaders van deze organisaties.

Meetbare gegevens

Het activabeleid is momenteel in opbouw. Dit betekent dat op het moment geen goede en realistische prestatie-indicatoren kunnen worden gegeven.

3.3.3.2 Operationele doelstelling 5

Departementen maken voor grote overheidsinvesteringen een gestructureerde, bedrijfseconomische afweging en geven concessies uit en/of gaan PPS-constructies aan als dit de bedrijfseconomisch meest doelmatige manier is om publieke doelen te realiseren.

Motivering

Binnen het streven naar doelmatigheid en efficiëntie is publiek private samenwerking één van de mogelijke instrumenten om ingezet te worden. PPS staat voor een andere manier van werken en investeren. PPS kan als effect hebben dat er een betere prijs-kwaliteitverhouding worden bereikt bij infrastructuurprojecten en overheidsgebouwen.


PPS is nu in de meeste beleidssectoren geïntroduceerd als optie voor de realisatie van investeringen. Er is een vervolgtraject van gecontroleerde verbreding ingezet die moet leiden tot een structurele inbedding van PPS in de besluitvorming. Hierbij is het van belang rekening te houden met de voortgang bij de implementatie van PPS in de verschillende sectoren. De ingezette verbreding wordt gekenmerkt door het uniformeren en het optimaliseren van het PPS instrumentarium. Niet alleen versterkt dit de basis voor het inzetten van PPS. Ook stimuleert dit verder de huidige marktontwikkeling die gebaat is bij lagere transactiekosten en kortere transactietermijnen.

Instrumenten

• Advies en participatie in PPS-projecten;

• Coördinatie van projectoverstijgende zaken;

• Kennismanagement;

• Ontwikkelen en optimaliseren van instrumenten, waaronder de PPC/PSC methodiek, handleidingen en standaardcontracten;

• Ontwikkelen van beleidskaders;

• Stimuleren feitelijke toepassing.

Activiteiten

Advisering bij en participatie in projecten vergroten de acceptatie en de toepassing van PPS bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen. Door die participatie kunnen projectoverstijgende zaken worden gesignaleerd en belemmeringen worden aangepakt om PPS en concessies mogelijk te maken. Verder biedt participatie gelegenheid om effectief kennismanagement te onderhouden. Dit biedt basis voor het ontwikkelen, optimaliseren en standaardiseren van instrumenten: dit is nodig om tot lagere transactiekosten en een kortere transactietermijn van de aanbestedingsprocedures te komen. Naast het bewaken van de kwaliteit en consistentie van PPS constructies zijn dit de factoren die bepalend zijn voor het vasthouden van en verdere stimulering van de huidige marktontwikkeling.

Meetbare gegevens

Voor wat betreft de toepassing van Design-Build-Finance-Maintain-Operate contracten (DBFMO): het aantal goed toegepaste Public Private Comparators (PPC). Hierbij is relevant de kwaliteit van de PPC’s alsmede de besluitvorming die volgt op een uitgevoerde PPC, in het bijzonder de mate waarin dit leidt tot toepassing van DBFMO.


Buiten de bovenstaande indicator zijn er geen realistische of concrete prestatie-indicatoren voor PPS en concessies te geven. Het ministerie van Financiën zet expertise in en ondersteunt vakdepartementen bij de uitvoeringen van PPS projecten. Niet het ministerie van Financiën, maar de vakdepartementen dragen verantwoordelijkheid voor het welslagen van die projecten, en dus ook het behalen van de door PPS beoogde – doelstellingen. De voortgang en prestaties van het ministerie van Financiën op het gebied van PPS en concessies worden jaarlijks beschreven in de voortgangrapportage.

Overzicht uitgevoerde PPC’s en PPS projecten per sector

Kengetallen2000–200420052006*
Infra337
Rijksgebouwen310
Scholen22
Defensie1
Zorg11
Anders1
Totaal91510

* Bekend op moment van schrijven.

3.3.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

 200620072008200920102011
Operationele doelstelling 1, 2 en 3      
Evaluatie Deelnemingenbeleid    
Evaluaties deelnemingen (publieke belangen)
Operationele doelstelling 4      
Evaluatie Activabeleid     
Operationele doelstelling 5      
Evaluatie kenniscentrum PPS     

□ Beleidsdoorlichting

♦ Overig evaluatie-onderzoek