Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

2. HET BELEID

2.1. De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid voor het provinciefonds.

2.1.1. Beleidsprioriteiten

Voor 2007 worden als beleidsprioriteiten gesteld:

Financiële verhouding

De financiële verhouding tussen Rijk en medeoverheden blijft altijd een gepaste aandacht vragen. Het gaat daarbij veelal om het reguliere proces terzake de ontwikkeling van de fondsen (gekoppeld aan de Rijksbegroting) en de communicatie richting de medeoverheden. Dit laatste voornamelijk door middel van de circulaires en regiobijeenkomsten. De prioriteiten voor 2007 en verder zijn in sterke mate afhankelijk van de Financiële Verhouding in de komende kabinetsperiode. Het voorwerk wordt in 2006 en mogelijk ook nog begin 2007 verricht.

In dat kader is ten aanzien van provincies één onderwerp vermeldenswaard:

1. Evaluatie normering

In 2006 wordt de evaluatie van de normeringssystematiek verricht. Daarbij staan op de agenda: de toereikendheid van de fondsen, de stabiliteit over en binnen de jaren, de (wijze van) koppeling aan de groei van de uitgaven van het Rijk, de inzichtelijkheid van en het bestuurlijk oordeel over de uitkomsten van de normeringssystematiek, de actualiteit van de fondsen, de transactiekosten en de beheersing van het EMU-saldo van de decentrale overheden. Het evaluatierapport zal in het najaar van 2006 worden aangeboden, zodat het beschikbaar is voor een volgend kabinet.

Single information en single audit

Conform het kabinetsstandpunt Brinkman (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 B, nr. 16) wordt vanaf het verantwoordingsjaar 2006 single information en single audit ingevoerd. Dit geldt vanaf 2006 voor een deel van de specifieke uitkeringen en voor de overige vanaf het verantwoordingsjaar 2007. De invoering wordt in 2006 en 2007 samen met externe partijen, zoals gemeenten, Algemene Rekenkamer, provincies, vakdepartementen en CBS, verder uitgewerkt en vormgegeven. Met single information en single audit wordt zo veel mogelijk aangesloten bij de jaarrekening, de controle daarvan en de planning- en controlcyclus van de besturen van gemeenten en provincies. Daardoor zal een belangrijke daling van de administratieve lasten en verantwoordingsbureaucratie voor de gemeenten en provincies worden bereikt.

2.1.2. Beleidsmutaties

Door wijzigingen in beleid van de verschillende departementen kan over worden gegaan tot het beleggen of juist ontrekken van taken bij provincies. Soms gaat dit gepaard met een toevoeging of onttrekking van een bedrag uit het provinciefonds. Uiteraard gebeurt dit in overleg met de provincies. In onderstaande overzichtstabel wordt vanaf de stand ontwerpbegroting 2006 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2007 aan de hand van de belangrijkste beleidsmatige mutaties voor de periode 2006 tot en met 2011. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht, voorzover ze betrekking hebben op 2007 (en eventueel op daarop volgende jaren). De mutaties die geen betrekking hebben op 2007 en ten opzichte van de Voorjaarsnota 2006 nieuw zijn (de mutaties met als nummers 10 en 13) worden onder tabel 3.1.3 toegelicht.

Tabel 2.1.2. Overzichtstabel uitgaven provinciefonds (in € 1000)
 200620072008200920102011
Stand ontwerpbegroting 20061 052 4921 052 4921 052 4921 052 4921 052 4921 052 492
       
Belangrijkste beleidsmatige mutaties (inclusief autonome mutaties):      
Mutaties 1e suppletore begroting pf 2006      
1) Structurele doorwerking nacalculatie 2005– 9 859– 9 859– 9 859– 9 859– 9 859– 9 859
2) Accres 200623 87723 87723 87723 87723 87723 877
3) Behoedzaamheidsreserve 20058 29300000
4) Wijziging betalingsverloop algemene uitkering 20051 500     
5) Natuurbeschermingswet en Flora- en Faunawet9 0509 0509 0509 0509 0500
6) Apparaatskosten bodemsanering– 5 213– 5 213– 5 213– 5 213– 5 213– 5 213
7) Kenniscentrum verkeer en vervoer– 161– 161– 161– 161161– 161
8) Loon- en prijscompensatie regionale omroepen557557557557557557
9) Overdracht specifieke uitkeringen Friese Taal en Cultuur444444444444444444
       
Stand 1e suppletore begroting pf 20061 080 9801 071 1871 071 1871 071 1871 071 1871 062 137
10) Accres 2007 38 00338 00338 00338 00338 003
11) Incidentele kosten Valletta3 500     
12) Overdracht specifieke uitkering Friese Taal en Cultuur1 0471 0471 0471 0471 0471 047
13) Natuurbeschermingswet en Flora- en Faunawet     9 050
       
Stand ontwerpbegroting 20071 085 5271 110 2371 110 2371 110 2371 110 2371 110 237

Toelichting op de mutaties

1. Structurele doorwerking nacalculatie 2005

Voor 2005 is een negatieve nacalculatie berekend van € 9 859 000. Deze nacalculatie vloeit voort uit de de normeringssystematiek. Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 C, nr. 2, blz. 3 en 4, onder 1. Deze nacalculatie heeft structurele doorwerking naar de jaren 2006 en volgende.

2. Accres 2006

Het accres 2006 vloeit eveneens voort uit de normeringssystematiek.

De verhoging van het accres 2006 bij Voorjaarsnota 2006 van € 23 877 000 heeft structurele doorwerking naar de jaren 2007 en volgende. Zie voor de verhoging van € 23 877 000: Kamerstukken II 2005/06, 30 560 B, nr. 2, blz. 4, onder 2.

3. Behoedzaamheidsreserve 2005

De fondsbeheerders streven een adequate omvang van het provinciefonds na. Het belangrijkste instrument om dit streven te verwezenlijken is de normeringssystematiek. Onderdeel van deze normeringssystematiek is de nacalculatie gebaseerd op de realisatie van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven in de Voorlopige Rekening. Voor 2005 komt het nagecalculeerde accrespercentage van 1,64 (positief) overeen met een accres van € 16 356 000 (positief). Ten tijde van de voorjaarsnota 2005 werd op grond van de toen beschikbare gegevens een accres verwacht van € 26 215 000 (positief). Het negatieve verschil van € 9 859 000 is de omvang van de nacalculatie over het uitkeringsjaar 2005. Het resultaat van de nacalculatie wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve die in 2005 is ingehouden. Op grond hiervan is het uit keren bedrag van de behoedzaamheidsreserve 2005 € 8 293 000 (€ 18 152 000 min€ 9 859 000). De feitelijke uitbetaling vindt plaats in het uitkeringsjaar 2006 (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 C, nr. 2, blz. 3 en 4, onder 1).

4. Wijziging betalingsverloop algemene uitkering 2005

Bij Voorlopige Rekening 2005 is vastgesteld hoe de in 2005 gerealiseerde uitbetalingen aan de provincies zich verhouden tot het bedrag dat bij de 2de begroting 2005 voor de uitbetalingen is geraamd. Daarbij is gebleken dat lagere uitbetalingen zijn gedaan dan bij Najaarsnota 2005 werden verwacht. Het betreft een verschil van € 1 500 000 en heeft volledig betrekking op de bescherming archeologisch erfgoed (Valetta). Dit komt doordat deze middelen pas na de septembercirculaire 2005 ter beschikking zijn gekomen. Omdat voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, wordt geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 560 C, blz. 4, onder 3).

5. Natuurbeschermingswet en Flora- en Faunawet

Met ingang van 2006 tot en met 2010 wordt € 9 050 000 toegevoegd aan het provinciefonds. In de wijziging van de begrotingsstaat bij Najaarsnota 2005 heeft ook een toevoeging plaatsgevonden, maar deze had slechts betrekking op het jaar 2005.

De toevoeging vindt enerzijds plaats in verband met de provinciale taakuitvoering met betrekking tot ontheffingsverlening die samenhangt met de Flora- en Faunawet en anderzijds in verband met de provinciale taakuitoefening met betrekking tot de vergunningverlening die samenhangt met de Natuurbeschermingswet. Bij de eerstgenoemde taakuitvoering gaat het om een toevoeging van € 2 050 000; bij de laatstgenoemde om € 7 000 000 (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 C, nr. 2, blz. 4).

6. Apparaatskosten bodemsanering

Op 1 januari 2000 is de Wet stedelijke vernieuwing in werking getreden. Hiermee zijn de zogenoemde «rechtstreekse gemeenten» verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van de bodemsanering in het stedelijk gebied. Vanaf 1 januari 2001 hebben 28 van de G30-gemeenten aangegeven «bevoegd gezag Wet bodembescherming» te willen worden; met ingang van de nieuwe investeringsperiode stedelijke vernieuwing per 1 januari 2005 gaat het om 29 van de G30-gemeenten.

In de periode 1995 t/m 1998 zijn middelen aan het provinciefonds toegevoegd als vergoeding voor de apparaatskosten die samenhangen met de taken en bevoegdheden van provincies vanwege de Wet bodembescherming. Aangezien in de periode rond de inwerkingtreding van de Wet stedelijke vernieuwing de beleidsvernieuwing bodemsanering nog in volle gang was en nog niet duidelijk uitgekristalliseerd was wat dit voor de provincies betekende, heeft de overdracht van taken en bevoegdheden van provincies naar de betrokken gemeenten toen niet tot een uitname uit het provinciefonds geleid. Afgesproken is dat in 2004 een evaluatie van de apparaatskostenvergoeding zou plaatsvinden. Tot die tijd ontvangen de gemeenten een generieke apparaatskostenvergoeding (per gemeente per jaar de «tegenwaarde» van 3 fte). De resultaten van dit onderzoek zijn inmiddels beschikbaar en zijn tussen de provincies en VROM besproken. Naar aanleiding daarvan is het structurele uitnamebedrag vastgesteld op€ 5 213 000 miljoen (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 C nr. 2).

7. Kenniscentrum verkeer en vervoer

Met ingang van 2006 wordt € 161 000 structureel uitgenomen uit het provinciefonds. De uitname vindt plaats op verzoek van het IPO en in overleg met het ministerie van Verkeer en Waterstaat in verband met de bekostiging van het Kenniscentrum Verkeer en Vervoer. Dit bedrag is overgeboekt naar de begroting van Verkeer en Waterstaat en wordt vanuit die begroting beschikbaar gesteld aan het Kenniscentrum. Voor wat betreft de verantwoordelijkheidsverdeling is er hierdoor – in ieder geval formeel – sprake van een verschuiving van de eigen provinciale verantwoordelijkheid naar een verantwoordelijkheid voor de minister van VenW (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 C nr. 2).

8. Loon- en prijscompensatie regionale omroepen

Er is € 557 000 structureel toegevoegd aan het provinciefonds in verband met de loon- en prijscompensatie voor de regionale omroepen. Het budget voor de regionale omroepen was reeds bij ontwerpbegroting 2006 overgeheveld. Daar de normeringssystematiek van het Procinciefonds niet voorziet in compensatie voor nominale ontwikkelingen in overgehevelde budgetten in het jaar van overheveling, is in de loon- en prijscompensatie voorzien door een overheveling uit de reguliere loon- en prijscompensatie tranche 2006 (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 C nr. 2).

9. Overdracht specifieke uitkeringen Friese Taal en Cultuur

Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt over het rapport «Anders gestuurd, beter bestuurd: De specifieke uitkeringen doorgelicht» (beter bekend als het rapport-Brinkman) worden de middelen voor de specifieke uitkeringen ten behoeve van Friese Taal en Cultuur met ingang van 2006 overgeheveld naar het provinciefonds (zie Kamerstukken II 2005/2006, 30 560 C nr. 2). Bij 1ste suppletore begroting provinciefonds 2006 zijn de middelen voor cultuur ten bedrage van € 444 000 reeds structureel aan het provinciefonds overgeheveld.

10. Accres 2007

Op basis van de ontwikkeling in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven is het Accres 2007 bij Voorjaarsnota 2006 berekend op € 38,003 miljoen.

11. Bescherming archeologisch erfgoed (Valletta)

Aan de provincies wordt in 2006 eenmalig een bedrag van € 3,5 miljoen beschikbaar gesteld als incidentele bijdrage voor de komende inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monumentenzorg (implementatie van het bedrag van Valletta). Dit bedrag wordt toegevoegd aan het provinciefonds.

Zie de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 7 februari 2006 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2005/06, 29 259, nr. 21).

De verwachting is dat de wet op 1 januari 2007 in werking treedt. De structurele toevoeging aan het provinciefonds zal worden opgenomen in de 1e suppletore begroting provinciefonds 2007. Zie voor de structurele toevoeging genoemd kamerstuk.

12. Overdracht specifieke uitkering Friese taal en cultuur

Naast het onderdeel cultuur (zie onder 9) worden naar aanleiding van het kabinetsstandpunt Brinkman met ingang van 2006 nog enkele onderdelen betreffende de Friese taal en cultuur overgeheveld naar het provinciefonds.

Het gaat om: € 4 000 loon- en prijscompensatie ten behoeve van cultuur, € 258 000 ten behoeve van materiële instandhouding Friese taal en € 785 000 ten behoeve van kwaliteitsbevordering Fries. De overheveling in 2006 geschiedt bij 2de suppletore begroting provinciefonds 2006.

13. Natuurbeschermingswet en Flora- en Faunawet

Voor taken in verband met de Natuurbeschermingswet en de Flora- en Faunawet is met ingang van 2005 € 9 050 000 aan het provinciefonds toegevoegd.

Deze toevoeging was tot nu toe geregeld tot en met 2010. De toevoeging wordt in deze begroting ook voor de jaren na 2010 (structureel) geregeld.

2.2. Het beleidsartikel

2.2.1. Algemene beleidsdoelstelling

De provinciefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting, maar heeft daarbinnen, evenals de gemeentefondsbegroting, een eigen karakter. Zo kent de provinciefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Dit beleidsartikel kent als algemene doelstelling: te bewerkstelligen dat de provincies via het provinciefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee onderdelen:

1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn.

2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.

2.2.2. Verantwoordelijkheid minister

De fondsbeheerders, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën, zijnsysteemverantwoordelijk voor het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die provincies met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het provinciefonds. Ook de eigen provinciale belastingsopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van provincies; specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Niet alleen de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een provinciale verantwoordelijkheid, waarin het college van gedeputeerde staten wordt gecontroleerd door provinciale staten.

2.2.3. Succesfactoren van beleid

Het feit dat de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn, neemt dit niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de provincies als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten opstellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de provincies.

2.2.4. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het provinciefonds weergegeven.

Tabel 2.2.4 Budgettaire gevolgen van beleid (in € 1000)
 2005200620072008200920102011
Verplichtingen997 5561 093 8861 128 3891 128 3891 128 3891 128 3891 128 389
        
Uitgaven:1 004 0141 085 5271 110 2371 110 2371 110 2371 110 2371 110 237
Programma-uitgaven       
1. Algemene uitkering920 470968 0931 030 4191 068 0351 068 0351 068 0351 068 035
2. Integratie-uitkeringen83 544117 43479 81842 20242 20242 20242 202
        
Ontvangsten1 004 0141 085 5271 110 2371 110 2371 110 2371 110 2371 110 237

Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve van € 18 152 000, die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar doorgaans tot uitkering komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2007 van de algemene uitkering bedraagt € 1 030 419 000 vermeerderd met € 18 152 000, wat resulteert in € 1 048 571 000. Zie ook wetsartikel 3.


In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het provinciefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

De omvang van de uitgaven wordt structureel bepaald door de normeringsmethodiek. Als regel houdt de methodiek in dat de ontwikkeling van het provinciefonds een afgeleide is van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. De zogeheten budgetflexibiliteit van het provinciefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven (in zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het provinciefonds; hier wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.


Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het provinciefonds op basis van de stand Miljoenennota 2007. De cijfers tot en met 2005 zijn realisatiecijfers, voor 2006 en later betreft het een raming.

Tabel 2.2.4.2 Accressen provinciefonds, stand Miljoenennota 2007
Uitkeringsjaar200220032004200520062007
Accrespercentage5,38%2,81%– 0,26%1,64%3,77%4,27%
In miljoenen euro55,21630,412– 2,90216,35637,60846,407

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het provinciefonds geschiedt door wekelijkse betalingen aan alle provincies. Het budget van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een verdeelsysteem van 10 verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem stelt provincies in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

2.2.5 Operationele doelstellingen

De bijdrage van de fondsbeheerders om te komen tot het bewerkstelligen dat de provincies via het provinciefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren wordt geoperationaliseerd door twee doelstellingen:

• De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

• Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

Operationele doelstelling 1: De provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

Motivering

De omvang van het provinciefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe: «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zgn. accres) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen Rijk, VNG en IPO. Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Het Rijk is mede-verantwoordelijk (samen met VNG en IPO) voor de bestuurlijke afspraak omtrent de normering. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de provincies daarover te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft het Rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnames en/of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.

Activiteiten 2007

Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFV), tweejaarlijks.

Doelgroep

VNG en IPO.

Prestatie-indicator

De vraag of de omvang van het provinciefonds als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het BOFV. Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van beide partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringsystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk Overleg aan de orde worden gesteld.

Operationele doelstelling 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

Motivering

Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een verdeling tot stand brengt die erin voorziet dat elke provincie in staat is een gelijkwaardig voorzieningenpakket voor haar burgers tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren. De provincies kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan provinciale staten.