Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

Hoofdstuk 3: Risicoanalyse en -beleid

3.1 Inleiding

Het is belangrijk om zowel impliciete als expliciete risico’s scherp te volgen, omdat die aanzienlijke invloed kunnen hebben op de overheidsfinanciën. De afgelopen jaren is er consequent aandacht besteed aan de ontwikkeling van risico’s. Dit hoofdstuk brengt de belangrijkste risico-ontwikkelingen voor de overheidsfinanciën in beeld. Daarmee komt dit hoofdstuk, net als voorgaande jaren, tegemoet aan het verzoek van het parlement om periodiek en integraal de ontwikkeling van de risico's in beeld te brengen.17
Een sterk fundament kan een zwaar huis dragen. Zo werkt ook de verhouding tussen de overheidsfinanciën en risico’s.18 Met een relatief lage overheidsschuld en een begrotingsoverschot kan de overheid beter onverwachte klappen opvangen dan wanneer een schok zich aandient op moment dat de overheid een grote schuld heeft en jaarlijks meer uitgeeft dan er binnenkomt. Omdat Nederland voor de financiële crisis van 2008 een overschot op de begroting en een relatief lage overheidsschuld had, kon Nederland de schok van de crisis absorberen. Nu de recente crisis de schuld flink heeft laten stijgen, is het nodig de overheidsfinanciën te verbeteren en de risico’s nauwlettend in de gaten te houden.
Een brede inventarisatie van onzekerheden en risico's waar de rijksbegroting mee te maken krijgt, is terug te vinden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012, de Miljoenennota 2013 en de Miljoenennota 2014. De reikwijdte van die inventarisaties neemt niet weg dat, zoals het Financieel Jaarverslag 2012 verwoordde, «het per definitie niet mogelijk is om alle impliciete risico’s te beschrijven en kwantificeren, omdat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk zijn die kunnen leiden tot schades voor de overheidsfinanciën».19 De eerdere risicoschetsen doen nog steeds opgeld. Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk herhaalt daarom niet al deze risico’s, maar zoomt specifiek in op veranderingen in de risico’s voor de overheid in 2015.

3.1.1 Overheidsbalans

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk bevatte tot en met de terugblik op 2012 een staatsbalans, die alle bezittingen en de schulden van de rijksoverheid toont. De staatsbalans presenteerde doorgaans een negatief vermogen. De rijksoverheid gaat namelijk vaak schulden aan voor bezittingen die grotendeels op een andere plek in de collectieve sector belanden. Denk bijvoorbeeld aan wegen of gebouwen die gemeenten en provincies financieren vanuit het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het Rijk verstrekt het geld voor deze fondsen en gaat daarvoor schuld aan, maar de uiteindelijke waarde van de wegen en gebouwen landt volledig op de balans van de decentrale overheid. De staatsbalans gaf daarmee een onvolledig beeld van de positie van de overheid. De overheidsbalans geeft de vermogenspositie van de gehele overheid weer. Het beeld is daarmee vollediger. Deze overheidsbalans, bijlage 3 bij dit Financieel Jaarverslag van het Rijk, is een aanvulling op de in hoofdstuk 2 behandelde EMU-schuld van de overheid.

3.2 Overheidsfinanciën onderhevig aan risico’s

Figuur 3.2.1 Overzicht garanties, achterborgstellingen en leningen1 (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

1 Tot «leningen» behoren uitsluitend aan de kredietcrisis en de financiële crisis gerelateerde verstrekte leningen.

3.2.1 Garantiebeleid

De overheid verstrekt geen garanties, tenzij er goede argumenten zijn om af te wijken van dit basisprincipe. Het garantiekader stoelt dus op «nee, tenzij», zoals het kabinet ook heeft vastgelegd in de begrotingsregels. Deze lijn is nog eens bevestigd in de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR).20 Naar aanleiding van de conclusies van deze commissie heeft het kabinet enkele aanscherpingen doorgevoerd om een betere integrale afweging te maken bij nieuwe voorwaardelijke verplichtingen door het Rijk zoals garanties, achterborgstellingen of leningen.

Box 3.1 Het garantiebeleid

Het garantiekader werkt preventief en signalerend. Verlaagde plafonds en opgebouwde risicovoorzieningen zijn zichtbare en aanwijsbare maatregelen om risico’s voor de overheidsfinanciën te beperken. Maar ook de minder in het oog springende onderdelen van het garantiekader hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie omtrent risico’s en explicietere besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen van de overheid, dwingen vooraf scherper te oordelen over nut en noodzaak van regelingen. Het kabinet besluit over eventuele voortzetting van een risicoregeling als deze is geëvalueerd. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s van ogenschijnlijk «gratis beleid» scherp op het netvlies en daar waar mogelijk beter beheersbaar.

Het totale risico dat de overheid loopt over verstrekte garanties, het uitstaande risico, is vorig jaar in absolute zin gestegen van 197 miljard euro in 2014 tot ruim 198 miljard euro in 2015. Als percentage van het bbp daalde het uitstaande risico van 29,8 procent naar 29,2 procent van het bbp. Het kabinet blijft gecommitteerd om daar waar mogelijk risico’s verder af te bouwen en de risicobeheersing te verbeteren. Het aanblijvende economische herstel en de verbetering van de overheidsfinanciën, zoals in hoofdstuk 1 en 2 beschreven, maken dit ook mogelijk. Een volledig overzicht van alle risicoregelingen (inclusief de bijbehorende ontvangsten en uitgaven) is opgenomen in bijlage 6 van dit Financieel Jaarverslag van het Rijk.

De belangrijkste ontwikkelingen in de uitstaande risicoregelingen van het Rijk in 2015 worden hieronder toegelicht. De uitstaande garantie uit hoofde van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) – de expliciete garantie dat de overheid schade vergoed bij een kernramp – is in 2015 gedaald met 4,25 miljard euro. Dit is het gevolg van een nieuwe inschatting van de daadwerkelijke onderliggende risico’s van de nucleaire installaties in Nederland. Deze daling was al aangekondigd in de Miljoenennota 2016 en is nu zichtbaar in dit verslag over 2015. De garantie die de overheid verleend heeft aan Propertize (zie ook 3.3.2), de voormalige vastgoedtak van SNS Reaal, is ook gedaald. Om mogelijk te maken dat Propertize voldoende kapitaal kan aantrekken, staat de overheid garant voor leningen van het vastgoedbedrijf. Inmiddels heeft Propertize bezittingen verkocht en met de opbrengst daarvan leningen afgelost, waardoor de garantie van het Rijk aan Propertize is gedaald. In 2015 liep de openstaande garantie terug van 3,6 miljard euro naar 2,6 miljard euro.

Tegenover de daling van de WAKO en de garantie aan Propertize stonden vorig jaar ook enkele toenames. Zo heeft het kabinet in 2015 besloten om medeoprichter te worden van de nieuw opgerichte ontwikkelingsbank voor Azië, de Asian Infrastructural Investment Bank (AIIB).21 Nederland draagt hiermee zijn steentje bij aan de economische ontwikkeling van Azië, door investeringen in met name infrastructuur in die regio mogelijk te maken. Met deze deelname is een garantie van 758 miljoen euro gemoeid. Daarnaast heeft Nederland 182 miljoen euro ingelegd in het werkkapitaal van de AIIB. De Nederlandse garantie en het ingelegde kapitaal bepalen voor een groot deel het stemgewicht, dat voor Nederland uitkomt op 1,16 procent.

De uitstaande garanties ten behoeve van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank zijn toegenomen vanwege de doorwerking van de veranderde wisselkoers. Ten slotte bleef bij de exportkredietverzekering (EKV) het aandeel vervallen garanties achter bij de eerdere verwachting waardoor het uitstaande risico steeg.

3.2.2 Achterborgstellingen en leningen

Achterborgstellingen en leningen vallen ook binnen de categorie risicoregelingen. Zogenoemde waarborgfondsen verzekeren kredietverstrekkers tegen risico’s van wanbetaling door individuele instellingen. Dat leidt tot lagere financieringskosten en voorkomt marktfalen. De achterborgstelling van de rijksoverheid bij een waarborgfonds vormt de tweede of derde laag van zekerheid en is daarmee een voorwaardelijke verplichting voor het Rijk. Daarvoor komt eerst het eigen vermogen van een fonds en bij sommige waarborgfondsen als tweede laag een verplichte aanvullende bijdrage van de deelnemers, het zogenoemde obligo.

Het Rijk heeft een achterborg verleend aan drie verschillende fondsen: Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woning (WEW) en Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ). Sinds de financiële crisis staan ook deze voorwaardelijke verplichtingen van het Rijk nadrukkelijker in de aandacht. In 2015 zijn de eerder aangekondigde doorlichtingen naar nut en noodzaak van het WSW en WFZ afgerond en aan de Kamer aangeboden.22 Het kabinet voert momenteel met parlement en belanghebbenden een discussie over inhoudelijke aanpassingen.

In 2015 is de risicobeheersing bij de verschillende waarborgfondsen verbeterd. Bij het WFZ is de premie voor nieuwe borgstellingen geïntroduceerd. Dat draagt bij aan het in stand houden van het incasseringsvermogen van het WFZ.

In 2015 is bij het WEW de grens van de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) verlaagd van 265 duizend euro naar 245 duizend euro. Deze grens waaronder huizenbezitters gebruik kunnen maken van de NHG had het kabinet in de crisisjaren verhoogd tot 320 duizend euro om de woningmarkt een steuntje in de rug te geven. Het WEW betaalt sinds 2015 een premie van 0,15 procent voor de achterborgstelling door het Rijk.

De relatie tussen het Rijk en het WSW is in 2015 verstevigd. Vanaf medio 2015 zijn de statuten en overeenkomsten met het WSW aangepast, waarbij het Rijk goedkeuringsbevoegdheden over het beleid en de governance van het WSW heeft gekregen. Het kabinet heeft medio 2014 een overzicht aan de Tweede Kamer gestuurd van nader te bekijken maatregelen voor het WSW, zoals maatregelen voor beter risicobeheer.23 Deze mogelijke oplossingen worden de komende tijd in overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Tweede Kamer verder uitgewerkt. Tevens is in 2015 besloten dat het WSW per 2017 een premie gaat betalen voor de achterborgstelling.

Het Rijk heeft vorig jaar de leningen die zijn verstrekt als gevolg van de financiële crisis licht zien dalen. Er resteert nog een bedrag van 5,1 miljard euro. De belangrijkste mutaties in 2015 deden zich voor op de dossiers SNS Reaal en IJsland. Na de verkoop van Vivat aan de Chinese verzekeraar Anbang heeft het kabinet SNS Bank van de holding SNS Reaal overgenomen en als zelfstandig bedrijf direct onder het Rijk geplaatst. Onderdeel van deze transactie was dat een lening aan holding SNS Reaal van 1,1 miljard euro werd doorgestreept, zie ook paragraaf 3.3.2. De vordering op IJsland is komen te vervallen nadat de zaak is geschikt, zoals toegelicht wordt in paragraaf 3.3.3.

3.2.3 Risicoregelingen decentrale overheden

De risicoregelingen op nationaal niveau vormen slechts een deel van het totale risico dat de collectieve sector loopt. Ook decentrale overheden kunnen leningen, garanties of achterborgen verstrekken. Zo zijn gemeenten bijvoorbeeld aansprakelijk voor de helft van de verplichtingen die het WEW tot 2011 is aangegaan.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt, mede op voorschrift van Europese regels24, informatie bij over risicoregelingen die decentrale overheden hebben verstrekt. Uit die cijfers blijkt dat decentrale overheden in 2014 minder uitstaande risicoregelingen kenden dan een jaar eerder. Het aantal niet-renderende leningen bleef gelijk, maar het aantal verstrekte garanties daalde.
Figuur 3.2.2 Uitstaande risicoregelingen decentrale overheden (in miljarden euro)1

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek

1 Cijfers voor 2013 betreffen «nader voorlopige» cijfers en voor 2014 «voorlopige» cijfers.

3.2.4 Verplicht schatkistbankieren decentrale overheden

Decentrale overheden zijn sinds eind 2013 verplicht al het geld dat ze niet onmiddellijk nodig hebben om hun publieke taken te bekostigen in de schatkist te stallen. Dit zogenoemde verplicht schatkistbankieren draagt – naast het verlagen van de EMU-schuld – bij aan beheersing van kredietrisico's voor decentrale overheden.

Het Rijk heeft een hogere kredietwaardigheid dan een gemiddelde financiële instelling. Minder kredietwaardige tegenpartijen bieden doorgaans hogere rentetarieven. Het verplicht schatkistbankieren voorkomt dat decentrale overheden hun geld stallen bij partijen die weliswaar hogere rendementen bieden maar, zoals altijd op financiële markten, ook een grotere risico op wanbetaling of faillissement kennen.

Figuur 3.2.3 Middelen decentrale overheden gestald in de schatkist (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

Na de invoering van verplicht schatkistbankieren stalden decentrale overheden aan het einde van 2013 5,6 miljard euro in de schatkist, bovenop de 1,0 miljard euro die zij al vrijwillig aanhielden in de schatkist. Figuur 3.2.3 toont op maandbasis de middelen die decentrale overheden gedurende de afgelopen twee jaar in de schatkist aanhielden. Eind 2014 bevatte de schatkist 6,9 miljard euro van decentrale overheden en dit steeg vorig jaar door tot 8,2 miljard euro. Een mogelijke verklaring biedt de verplichting voor decentrale overheden om vermogens die in de loop der tijd vrijvallen en dan overtollig zijn, in de schatkist aangehouden moeten worden.

3.3 Financiële sector

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2014 berichtte dat volgens de Algemene Rekenkamer de meeste steunmaatregelen voor de financiële sector in 2014 werden afgerond.25 Dat gold nog niet voor het bezit dat de overheid zich gedurende de kredietcrisis had verworven om de financiële stabiliteit binnen en buiten Nederland te borgen. Het kabinet heeft vorig jaar voor het eerst een deel van ABN Amro naar de beurs bracht. Ook verkocht het kabinet Vivat – de verzekeringstak van SNS Reaal – aan het Chinese Anbang, waardoor de overheid van indirecte eigenaar de directe aandeelhouder van SNS Bank is geworden. Ook het boek «Icesave» kon het kabinet vorig jaar afsluiten. Ten slotte kondigde het kabinet aan verzekeraar ASR gereed te maken voor een beursgang.

3.3.1 ABN Amro

Ten tijde van de ingreep was al duidelijk dat ABN Amro na de nationalisatie slechts tijdelijk een publieke onderneming zou zijn. De nationalisatie was noodzakelijk om de financiële stabiliteit te waarborgen en de bank te redden. Onder andere de start van de Europese bankenunie (zie paragraaf 3.5) heeft ervoor gezorgd dat in 2015 de financiële sector voldoende stabiel was om ABN Amro te verkopen. Ook het bij de Europese Centrale Bank (ECB) gecentraliseerde toezicht op de grootste Europese financiële instellingen heeft bijdragen aan die grotere stabiliteit. Niet in de laatste plaats was ook de bank er zelf klaar voor om weer op eigen benen te gaan staan, getuige de financiële prestaties van de bank.26
Na een aanvankelijk uitstel, met name vanwege discussies over beloningen van de top van ABN Amro en onregelmatigheden bij een vestiging van ABN Amro in Dubai, heeft het kabinet eind mei 2015 besloten om de verkoop van ABN Amro te starten. De belangstelling voor de staatsbank – een van de grootste beursgangen uit de Nederlandse geschiedenis – bleek groot. In de eerste ronde heeft de overheid 20 procent van de bank verkocht. Na de beursintroductie hebben de banken die de beursgang hebben begeleid nog eens 3 procent van de bank aangekocht.27 Ieder certificaat is daarbij voor een prijs van 17,75 euro verkocht voor een totaalbedrag van iets meer dan 3,8 miljard euro. Het was een bewuste keuze van het kabinet om de bank niet in een keer naar de beurs te brengen. De markt zou dan overspoeld raken met certificaten ABN Amro en dat zou de opbrengst voor de schatkist niet ten goede zou komen.

Tussen de nationalisatie en de verkoop van de eerste tranche certificaten heeft ABN Amro tussen 2008 en 2015 een gedaantewisseling ondergaan. De integratie met het voormalige Fortis Bank Nederland is afgerond, het aantal zakenbankactiviteiten is beperkt en de bank richt zich weer voornamelijk op de Nederlandse markt. Daarnaast toonde de stresstest van de ECB eind 2014 aan dat de bank ook in slecht economisch weer over voldoende kapitaal zou blijven beschikken.

De keuze om certificaten van aandelen te verkopen borgt de continuïteit van ABN Amro. De overheid heeft de aandelen overgedragen aan een stichting administratiekantoor, die vervolgens certificaten van aandelen uitgeeft om te verhandelen op de beurs. Certificaathouders zijn economisch eigenaar van de aandelen, maar niet juridisch. Dat biedt voordelen bijvoorbeeld in geval van een ongewenst overnamebod. Zolang de overheid een belang heeft van meer dan een derde kan de stichting administratiekantoor het stemrecht van de certificaathouders intrekken. De overheid kan op die manier de bank beschermen tegen veranderingen van de identiteit of het karakter van de bank.

3.3.2 SNS-Reaal

De Chinese verzekeraar Anbang heeft vorig jaar een koopovereenkomst getekend waarmee SNS Reaal, dat volledig eigendom is van de overheid, het juridische en economische eigendom overdroeg van de aandelen van Vivat – het verzekeringsonderdeel van SNS Reaal. De verkoopprijs bedroeg 85 miljoen euro. Na verrekening van openstaande belastingvorderingen resteerde een verkoopprijs van 1 euro. Daartegenover staat wel dat de Chinese partij 1,35 miljard euro in de verzekeraar steekt, zodat de verzekeraar ook zelfstandig voldoet aan de kapitaaleisen. Dat versterkt de verzekeraar en komt ten goede aan ruim zes miljoen polishouders en de vierduizend werknemers van het bedrijf.

De verkoop van Vivat leidde tot een boekwaardeverlies voor de holding SNS Reaal van ongeveer 1,8 miljard euro.28 Dit boekwaardeverlies zorgde ervoor dat SNS Bank en de holding samen over te weinig kapitaal beschikten, terwijl de balans van SNS Bank zelf voldoende gekapitaliseerd was. Om die reden heeft het kabinet besloten SNS Bank uit de holding SNS Reaal te halen en direct onder de overheid te brengen. Dat loste het kapitaalprobleem op. De holding SNS Reaal verricht sindsdien geen activiteiten meer en zal op termijn ontmanteld worden.

Aan de verplaatsing van SNS Bank is geen kasstroom te pas gekomen. Het eerder aan SNS Reaal verstrekte overbruggingskrediet van 1,1 miljard euro is weggestreept en daarnaast heeft de overheid aan SNS Reaal een schuldbekentenis van 1,6 miljard euro afgegeven. De totale verkoopprijs van SNS Bank bedraagt zodoende 2,7 miljard euro.

Het kabinet heeft vorig jaar ook bekend gemaakt dat het de voormalige vastgoedtak van SNS Reaal, Propertize, onderhands wil verkopen. De verbeterende marktomstandigheden maken een verkoop van de vastgoedbeheerorganisatie mogelijk. Onder druk van de lage rentestand is de interesse van marktpartijen gegroeid voor vastgoedgerelateerde leningenportefeuilles. Daardoor kan de overheid haar financiële belang in Propertize sneller afbouwen dan verwacht. Er gelden twee voorbehouden bij deze nieuwe strategie: de verkoopopbrengst moet voldoen aan de verwachtingen van het kabinet en het risico voor de overheid via de afgegeven garantie op Propertize moet afnemen of ten minste gelijk blijven aan het bestaande risico van 2,6 miljard euro.

3.3.3 IJsland

Nederlandse spaarders verloren in 2008 de toegang tot hun geld dat ze hadden gestald bij Icesave, de Nederlandse tak van het IJslandse Landsbanki. Spaarders kregen tot 100 duizend euro van hun verloren tegoed terug vanuit de zogenoemde depositogarantie. De Nederlandse banken droegen hier 200 miljoen euro aan bij en de rest van de kosten kwam voor rekening van de Nederlandse overheid. De overheid legde een claim op de failliete boedel van Landsbanki. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2014 kon het kabinet melden dat de laatste openstaande vordering op Landsbanki alleen nog bestond uit een renteclaim ter waarde van 159 miljoen euro.

In 2015 kon het boek Icesave na zeven jaar definitief dicht. Het kabinet heeft vorig jaar een schikking kunnen treffen met het IJslandse depositogarantiestelsel (DGS) over die rente- en uitvoeringskosten. De kern van de schikking is dat het IJslandse DGS een bedrag van omgerekend 48,6 miljoen euro aan Nederland heeft betaald. Ook is een bedrag van 12 miljoen IJslandse kroon, dat op een geblokkeerde rekening stond en eigendom was van de Nederlandse overheid, omgezet naar euro's en overgeboekt naar een rekening buiten IJsland. Deze schikking heeft de Nederlandse staat ongeveer 61 miljoen euro opgeleverd, waarmee het dossier Landsbanki definitief is afgesloten.

Direct na het faillissement van Landsbanki heeft de staat 1.428 miljoen euro uitgekeerd aan Nederlandse spaarders. Uiteindelijk heeft de schatkist in totaal 1.492 miljoen euro teruggekregen. Dat klinkt alsof Nederland geld heeft verdiend aan de zaak Icesave. Dat is niet zo. Als ook de kosten worden meegerekend die de overheid heeft gemaakt om dit bedrag op de financiële markten te lenen, dan heeft de interventie de overheid per saldo geld gekost.

3.3.4 ASR

De levens- en schadeverzekeraar ASR was onderdeel van Fortis/ABN Amro Nederland dat de overheid in 2008 moest nationaliseren om de financiële sector te stabiliseren. Net als bij de beursgang van ABN Amro heeft het kabinet gewacht met de verkoop van ASR totdat dat de onderneming klaar was voor verkoop, er voldoende interesse uit de markt bestond en de financiële sector voldoende stabiel was.

Het kabinet maakte vorig jaar november bekend dat het verkooptraject voor verzekeraar ASR van start ging. Het bedrijf heeft een reeks goede resultaten laten zien, keert een stijgend dividend29 uit en is een kapitaalkrachtige verzekeraar. De al jaren krimpende verzekeringssector en de aanhoudend lage rente die verzekeraars het werk bemoeilijken, staan een verkoop van ASR niet in de weg. Momenteel wordt gewerkt aan een beursgang van ASR die vanaf de eerste helft van 2016 plaats kan vinden.

3.4 Europese steunfondsen

Handel en internationaal geldverkeer verbinden de eurolanden financieel en economisch met elkaar. Financiële stabiliteit in de eurozone is dus van groot belang. Problemen in het ene land waaien immers eenvoudig de grens over en kunnen voor ernstige problemen zorgen in andere eurolanden. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import vindt plaats binnen de Europese Unie. Nederland is dus gebaat bij een sterke Europese economie, en ondervindt veel hinder – zoals de afgelopen crisis hebben getoond – van financiële instabiliteit in de eurozone en de Europese Unie.

Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), het permanente noodfonds, kan financiële steun verstrekken aan landen in de eurozone die in financiële moeilijkheden verkeren. Daar waar mogelijk vindt deze steun – die onder strikte voorwaarden wordt verstrekt – plaats in samenwerking met het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Sinds halverwege 2013 verstrekken het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM) en de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF), de tijdelijke noodfondsen, geen nieuwe leningen meer. Het EFSF-leningenprogramma van Griekenland liep eind juni vorig jaar af. Het EFSF verstrekt nog wel de reeds toegezegde leningen van Griekenland. Het EFSF en EFSM blijven bestaan totdat de laatste leningen zijn afgelost.30
Figuur 3.4.1 Uitstaande leningen Europese steunfondsen (in miljarden euro)

Bron: Europese Commissie, Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit en Internationaal Monetair Fonds

Griekenland

Eind juni 2015 liep het tweede EFSF-leningenprogramma van Griekenland af. Gevolg was dat Griekenland tijdelijk niet aan zijn betalingsverplichtingen richting het IMF kon voldoen en kapitaalcontroles moest instellen om te voorkomen dat de Griekse bankensector onder te grote druk zou komen te staan.

De leningen die binnen het tweede leningenprogramma van het EFSF nog beschikbaar waren voor Griekenland zijn niet meer uitgekeerd, omdat de Griekse overheid niet voldeed aan de gestelde eisen binnen het programma. Daardoor is onder de paraplu van het EFSF 13 miljard euro minder uitgekeerd aan Griekenland dan vooraf was voorzien. Ook het IMF heeft in 2015 geen leningen uitgekeerd aan Griekenland.

De lidstaten van de eurozone hebben vorig jaar wel ingestemd met een derde leningenprogramma voor Griekenland. In drie jaar tijd kan het land maximaal 86 miljard euro lenen. Van dat bedrag heeft het ESM in 2015 21,4 miljard euro uitgekeerd, waarvan 5,4 miljard euro gebruikt is om de Griekse bankensector van voldoende kapitaal te voorzien. Griekenland lost al IMF-leningen af van het eerste leningenprogramma uit 2010. De verwachting was dat tussen 10 en 25 miljard euro nodig zou zijn voor herkapitalisatie van banken. Mede dankzij de toepassing van bail in bleef de rekening uit het ESM-programma voor de banken beperkt tot 5,4 miljard euro.

Overige landen

Net als Griekenland heeft ook Cyprus vorig jaar 600 miljoen euro steun ontvangen vanuit het ESM. Cyprus heeft in maart 2016 het leningenprogramma verlaten. Dankzij de toegepaste bail in was de financiële reddingsoperatie beperkt. Het leningenprogramma van Cyprus had een omvang van maximaal 10 miljard euro (inclusief de IMF-lening) waarvan uiteindelijk ongeveer 30 procent niet nodig was en niet is uitgekeerd. De economie herstelde zich ook sneller dan verwacht. Spanje en Ierland hebben de leningenprogramma’s al in 2013 afgerond en Portugal in 2014. Zij hebben inmiddels een deel van de ontvangen leningen vervroegd afgelost.

3.5 Start van de bankenunie

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet richting de Europese bankenunie. Zo bestaat sinds eind 2014 gemeenschappelijk Europees toezicht op banken. Daarnaast is sinds dit jaar het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme volledig in werking getreden voor banken in grote problemen (Single Resolution Mechanism, SRM). Dit SRM heeft als uitgangspunt dat de aandeelhouders en crediteuren van de bank in nood door middel van bail in eventuele verliezen dragen. Tevens zijn de kapitaalseisen voor banken fors verhoogd.

Tegelijk met de volledige inwerkingtreding van het SRM is ook gestart met de opbouw van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds. Dit door banken betaalde fonds kan – onder voorwaarden – ingezet worden als een bank in problemen raakt. Voor de periode dat dit fonds nog niet op volle sterkte is, is overeengekomen dat de lidstaat in kwestie voorziet in tijdelijke voorfinanciering als het fonds ontoereikend is en de nationale bankensector niet direct een extra bijdrage kan leveren. De uitwerking van de voorfinanciering wordt in veel lidstaten, waaronder Nederland, ter goedkeuring voorgelegd aan het nationale parlement.

Daarnaast zijn er nog andere stappen te zetten om de bankenunie te vervolmaken. Zo bestaat de basis van de bankenunie uit het zogenoemde «single rulebook». Dat zijn de gemeenschappelijke regels voor Europese banken. Hieronder vallen ook de richtlijn en verordening kapitaalvereisten (CRD en CRR31). Deze bevatten een groot aantal opties en discreties, zowel voor toezichthouders als voor lidstaten.32 Dit kan leiden tot een ongelijk speelveld tussen banken. Meer harmonisatie in de toepassing van deze regels lost dit probleem op. Ook is het door alle bestaande verschillen lastig om de (kapitaal)positie van banken onderling te vergelijken en ten slotte leidt een gebrek aan geharmoniseerde regels tot meer complexiteit in het bankentoezicht op Europees niveau.

De Europese Centrale Bank (ECB) werkt daarom momenteel aan harmonisatie van de opties en discreties voor toezichthouders. De ECB heeft in 2015 voorstellen gedaan, die vervolgens publiekelijk zijn geconsulteerd. Naar verwachting rondt de ECB dit proces in het voorjaar 2016 af.