Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

2.3 Werken aan houdbare stelsels

Veranderingen in de economie en maatschappij vragen om onderhoud. Trends als vergrijzing, mondialisering en technologische ontwikkeling vragen om blijvend aanpassingsvermogen van instituties en stelsels. Met een analyse rond het sleutelbegrip responsiviteit bepleit het WRR-rapport Naar een lerende economie – investeren in het verdienvermogen van Nederland in de kern een wendbare economie, wendbare organisaties en wendbare werkers.68 De Nederlandse instituties zijn de afgelopen decennia blootgesteld aan grote uitdagingen. In termen van financiële houdbaarheid staan de Nederlandse stelsels (woningmarkt, pensioenstelsel, zorgstelsel) er aanzienlijk beter voor dan voor de crisis.69 Tegelijkertijd zijn de marges smal en bestaan nog altijd grote uitdagingen, niet alleen op het gebied van financiële houdbaarheid, maar ook op het gebied van maatschappelijke houdbaarheid en de wisselwerking van collectieve stelsels en de economie. Deze paragraaf bespreekt een aantal van deze toekomstige uitdagingen. Hoe moet bijvoorbeeld de groei van het aantal zzp’ers worden gewogen? Is de stijging van de zorguitgaven sociaal en financieel houdbaar? Is het pensioenstelsel opgewassen tegen trends zoals vergrijzing en nieuwe arbeidsmarktdynamiek? Is de bestedingsruimte van huishoudens over de levensloop voldoende in evenwicht?

2.3.1 Sterke groei zelfstandigen zonder personeel zet druk op welvaartsstaat

Het aantal zelfstandigen zonder personeel neemt een hoge vlucht. Eind jaren negentig was een op de vijftien werkende mannen in Nederland zelfstandige zonder personeel (zzp’er). In 2010 was dit opgelopen naar bijna een op de acht. Het CPB geeft aan dat bij ongewijzigd beleid dit aandeel verder oploopt; in 2030 zou ongeveer een op de vijf werkende mannen zzp’er zijn.70 Binnen de EU behoort Nederland tot de landen met de sterkste groei. In de helft van de EU-lidstaten daalt het percentage zelfstandigen juist.71
Figuur 2.3.1 Aantal zelfstandigen zonder personeel stijgt

Bron: Bosch, Roelofs, Van Vuuren en Wilkens (2012). «De huidige en toekomstige groei van het aandeel zzp’ers in de werkzame beroepsbevolking.» CPB Achtergronddocument. De figuur geeft het aandeel zzp’ers in de werkzame beroepsbevolking voor mannen.

De groei van het aantal zzp’ers draagt bij aan werkgelegenheid, innovatie en productiviteit. Zzp’ers creëren hun eigen werkgelegenheid en zouden soms werkloos geweest zijn als ze niet als zelfstandige aan de slag waren gegaan. Een deel van de zzp’ers hecht aan hun zelfstandigheid, innoveert, werkt samen in netwerken en werkt daarbij voor verschillende opdrachtgevers. Via dergelijke constructies stimuleren zij verspreiding van kennis en innovaties. De zzp’er biedt daarbij flexibiliteit aan de onderneming die hem inhuurt. Waar werknemers in tijden van crisis moeten vrezen voor ontslag, krijgen zelfstandigen minder opdrachten en verlagen zij hun uurtarieven. Hierdoor daalt weliswaar hun inkomen, maar zij blijven wel actief. Dit draagt bij aan het aanpassingsvermogen van de economie. Om ondernemerschap te stimuleren bestaat de zelfstandigenaftrek (zie box 2.3.1).

De groei van het aantal zzp’ers heeft ook een negatieve kant. Zzp’ers dragen geen werknemerspremie af (voor werkloosheid of arbeidsongeschiktheid) en hebben ook minder toegang tot de sociale zekerheid dan werknemers. Ook zetten zij minder vanzelfsprekend middelen apart voor pensioen. Hierdoor is de kans op armoede groter, zowel op de korte als op de lange termijn. Zzp’ers leveren zo een kleinere bijdrage aan het collectief, maar profiteren wel van collectieve voorzieningen zoals AOW, zorg en bijstand. De groei van zzp’ers gaat gepaard met minder belastingopbrengsten vanwege de (sterk gegroeide) fiscale ondersteuning van zelfstandigen. Een zelfstandige heeft bijvoorbeeld bij een winst van ruim 24.000 euro een belasting- en premiedruk van 8 procent, terwijl een werknemer en werkgever bij dezelfde loonkosten te maken hebben met een wig van ongeveer 26 procent. Bij een hogere winst, van zeg 65 duizend euro, blijft een verschil in de wig van ongeveer tien procentpunt bestaan in het voordeel van een zelfstandige, terwijl in de praktijk zzp’ers deels hetzelfde type werk doen als werknemers.72 Fiscale ondersteuning voor zelfstandigen stimuleert ondernemerschap. Tegelijkertijd draagt de fiscale ondersteuning er onder meer aan bij dat het aantrekkelijker is om zzp’er te blijven (en te werken in netwerken van zzp’ers) dan om personeel aan te nemen of om bij een andere zelfstandige in dienst te treden.
De kenmerken van zzp’ers bepalen de wenselijkheid van de groei. De verhouding tussen de positieve en negatieve aspecten wordt deels bepaald door de kenmerken van de zzp’er. Sommige zzp’ers zien de beperkte toegankelijkheid tot een deel van de sociale zekerheid als een probleem, terwijl anderen daar bewust voor kiezen. In termen van werkgelegenheid en innovatiekracht zijn sommige zzp-constructies succesvoller dan anderen. Opvallend is wel dat zzp’ers in internationaal vergelijkend opzicht vaak zelfstandige zonder personeel (willen) blijven, en maar weinig zzp’ers zelfstandige met personeel (willen) worden. Dit beperkt de groei van de werkgelegenheid en innovatie.73

Box 2.3.1 De zzp-trend ontleed

De groep zzp’ers is zeer heterogeen. Een groot deel van de zzp’ers (75 procent) biedt eigen diensten aan. Deze zzp’ers zijn vooral te vinden in de bouw, zorg en zakelijke dienstverlening. De andere 25 procent van de zzp’ers biedt producten aan. Zij werken vooral in de agrarische sector, detailhandel, groothandel en straatverkoop.74 Zowel voor wat betreft het soort werk, de sector als de financiële positie is de groep zzp’ers zeer heterogeen. Ouderen (55–65 jaar) zijn relatief vaak zzp’er.
De drijfveren achter zzp-schap lopen uiteen. Zzp’ers geven vaak aan dat zij ondernemen omdat zij waarde hechten aan vrijheid en onafhankelijkheid.75 Ook het beter kunnen combineren van werk en privé is een motief.76 Een deel van de zelfstandigen geeft aan als zzp’er te werken omdat zij geen baan in loondienst kunnen vinden. Ook werd een klein deel door hun voormalige werkgever tot zzp-schap gedwongen. Hier is vaak sprake van schijnzelfstandigheid waarbij de «zelfstandige» feitelijk werkt in de omstandigheden van een werknemer. Deze drijfveren staan echter niet los van fiscaal beleid en arbeidsmarktbeleid. Ook is er een groep die kiest voor het zzp-schap om zich aan verplichte verzekeringen te onttrekken. Vooral voor jongeren, hoogopgeleiden en mensen met weinig gezondheidsrisico’s kan dat voordelig zijn. Sommige arbeidskrachten met specifieke kwaliteiten kunnen als zzp’er met vrije tariefstelling meer verdienen dan als werknemer onder vaste cao-afspraken.

Fiscaal beleid geeft belangrijke prikkels. Zelfstandigen betalen in Nederland minder belasting dan werknemers. De bijdrage aan werkgelegenheid en innovatie van ondernemerschap geeft aanleiding om ondernemerschap te stimuleren. Het aantal fiscale faciliteiten voor ondernemers is sinds 2000 sterk uitgebreid. Zo is de zelfstandigenaftrek in 2005 verruimd en is in 2007 de mkb-winstvrijstelling geïntroduceerd. In dezelfde periode is het aantal zelfstandigen sterk toegenomen. Het is aannemelijk dat de groei voor een deel door deze prikkels komt.

Ook arbeidsmarktbeleid speelt een rol. In tegenstelling tot werknemers worden zzp’ers niet beschermd door ontslagwetgeving, het minimumloon, de arbeidstijdenwet en aanvullende bindende cao-afspraken per sector. Daarbij zijn werknemers verplicht verzekerd tegen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid en bouwen zij vaak verplicht pensioen op. Deze instituties zorgen voor hogere loonkosten, waardoor de loonkosten voor sommige werknemers uit de pas kunnen lopen met de productiviteit. Dit maakt het voor werkgevers in bepaalde gevallen aantrekkelijk om een zzp’er in te huren in plaats van een werknemer in te zetten. Een bijkomend nadeel is dat sommige kwetsbare groepen hierdoor de bescherming missen die uitgaat van de collectieve werknemersverzekeringen en het minimumloon. Dit leidt tot een ongelijk speelveld, omdat (schijn-) zelfstandigen zich hierdoor voor een lagere prijs kunnen aanbieden op de arbeidsmarkt.

Bij ongewijzigd beleid zet de groei van het aantal zzp’ers onverminderd door, terwijl dit niet noodzakelijk welvaartsverhogend is. Het is niet bekend wat de voornaamste drijfveren zijn achter de groei van het aantal zzp’ers en wat de precieze gevolgen zijn voor de economie, de solidariteit van de welvaartstaat en de overheidsfinanciën. Het kabinet laat op dit moment een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar zzp’ers uitvoeren om de trends en gevolgen beter te begrijpen.77 Dit IBO streeft ernaar om de analyse, inventarisatie en beleidsopties beschikbaar te maken voor een publieke discussie over de betekenis van zzp’ers voor de werking van de arbeidsmarkt, hun inkomens- en vermogensposities, de voor- en nadelen van hun fiscale behandeling, de verhouding tot andere groepen werkenden en de aansluiting van het stelsel van sociale voorzieningen en verzekeringen. Het kabinet zet haar beleid voort om schijnzelfstandigheid en schijnconstructies met zzp’ers te bestrijden.

2.3.2 Blijvend zorgen voor een houdbare zorg

De Nederlandse zorg wordt steeds beter. De Nederlandse zorg is, vergeleken met andere welvarende landen van hoog niveau en er zijn veel gunstige trends waarneembaar. Zo is de vermijdbare sterfte in ziekenhuizen sterk gedaald en zijn grote stappen gezet om de patiëntveiligheid te verbeteren.78 Steeds meer ziekten zijn te herkennen en worden genezen. De levensverwachting is sterk gestegen en mensen leven langer zonder beperkingen. Dankzij goede zorg kunnen mensen langer doorwerken. Betere behandelingen zorgen voor korter ziekteverzuim. En chronisch zieken kunnen vaak gewoon functioneren op de werkvloer, dankzij betere zorg en begeleiding. Goede zorg levert dus grote welvaartswinst op.
Door meer en betere zorg nemen ook de zorguitgaven toe. Behandelingen die vroeger niet mogelijk waren, begeleiding van mensen die eerder niet geholpen konden worden: dat kost allemaal geld. Dat merken mensen – direct of indirect – in hun portemonnee. In de periode 2005–2010 stegen de collectieve zorguitgaven met gemiddeld 5,7 procent per jaar.79 Dit is op lange termijn niet vol te houden. De afgelopen tijd heeft het kabinet daarom stevig ingezet op het betaalbaar houden van de zorg. De uitgavengroei is vanaf 2010 aanzienlijk beperkt, mede als gevolg van de door het kabinet ingezette hervormingen. In de periode 2011–2015 zal de groei van de zorguitgaven naar verwachting ruim de helft lager zijn: gemiddeld circa 2,3 procent. In 2015 groeit het Budgettair Kader Zorg nauwelijks (zie figuur 2.3.2).
Figuur 2.3.2 Historische ontwikkeling van de netto BKZ-uitgaven (in miljoenen euro)

Noot: Realisatiecijfers in de zorg ijlen nog enige jaren na. Daardoor kunnen op een later moment nog correcties in de cijfers plaatsvinden.

Maatregelen dragen bij aan het beperken van de uitgavenstijging én het verhogen van de kwaliteit van de zorg. Het beleid op het terrein van geneesmiddelen, de akkoorden in de zorg en de verbeteringen in het zorgstelsel dragen fors bij aan het beperken van de uitgavenstijging in de zorg. Door maatregelen te nemen in overleg met betrokken partijen worden niet alleen de kosten beheerst, maar kan deze kabinetsperiode ook voluit worden ingezet op kwaliteit en het toekomstbestendiger maken van de zorg. De langdurige zorg en ondersteuning wordt hervormd om deze meer cliëntgericht te maken. Zorg en ondersteuning worden dichter bij mensen georganiseerd, zodat meer rekening wordt gehouden met wat mensen willen en kunnen. Deze overgang is ingrijpend, maar door de werkafspraken met alle betrokken partijen is er vertrouwen dat dit kan. Om het curatieve zorgstelsel (Zorgverzekeringswet) verder te verbeteren en de groei van de collectieve zorguitgaven te beperken, zijn afspraken gemaakt met zorgverzekeraars en zorgaanbieders over kwaliteitsverbetering en uitgavenbeheersing. Deze akkoorden hebben rust en vertrouwen in de sector gebracht.

Beperken van de uitgavenstijging blijft ook in de toekomst een uitdaging. Het is onwaarschijnlijk dat de factoren die de groei van de zorg beïnvloeden zullen afnemen. Technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen en maatschappelijke trends gaan hun eigen weg. Vergrijzing, wetenschappelijke doorbraken en patiënten die steeds hogere eisen stellen aan hun gezondheid zijn niet tegen te houden. Het CPB becijferde in 2011 verschillende groeiscenario’s voor de zorg. In figuur 2.3.3 worden twee trendscenario’s weergegeven; een scenario waarbij de trend van de voorgaande dertig jaar («Trendmatig») is doorgetrokken en een scenario met de trend van de voorgaande tien jaar («Betere Zorg»). In deze scenario’s neemt de collectief gefinancierde zorg toe van 11 procent bbp in 2011 naar respectievelijk 18 en 25 procent bbp in 2040.

Figuur 2.3.3 Twee scenario’s op basis van historische trends (collectieve zorguitgaven in procent bbp)

Bron: Van der Horst, Van Erp en De Jong (2011). «Trends in gezondheid en zorg.» CPB Policy Brief, 2011 nr. 11. In deze projecties is het kabinetsbeleid van het kabinet Rutte-Asscher overigens nog niet verwerkt.

Het Betere Zorgscenario illustreert dat de consequenties van een sterke uitgavenstijging aanzienlijk zouden zijn. In dit «worst case» scenario besteedt iemand met bijvoorbeeld een vmbo-diploma in 2040 bijna 40 procent van zijn inkomen aan zorgpremies. Voor het hoogste opleidingniveau gaat het om 33 procent.80 Dit zou betekenen dat een Nederlander gemiddeld naast dat hij/zij (meer dan) een dag per week voor het pensioen werkt, en meebetaalt aan belangrijke overheidstaken zoals onderwijs en veiligheid, ook bijna twee dagen werkt voor zijn zorguitgaven.

Stijgende zorguitgaven gaan samen met een toename van de marginale druk en solidariteit. De zorg wordt voor een belangrijk deel inkomensafhankelijk gefinancierd. Hierdoor leidt een toename van de zorguitgaven ook tot meer solidariteit en een hogere marginale druk. Een hogere marginale druk maakt het minder aantrekkelijk om te werken en schaadt zo de economische groei. Figuur 2.3.4 laat zien hoe de solidariteit toeneemt bij hogere collectieve zorguitgaven. De figuur geeft voor het Betere Zorgscenario de verschillen per groep weer tussen het daadwerkelijk zorggebruik (voor de vmbo-opleidingsgroep bijvoorbeeld 58 procent van het bruto inkomen) en de zorglasten gemiddeld (39 procent van het bruto inkomen voor dezelfde groep). Lagere inkomens gebruiken meer zorg in verhouding tot de betaalde premie, hogere inkomens minder.

Figuur 2.3.4 Verschil tussen zorgconsumptie en zorglasten neemt toe bij groei van de zorguitgaven

Noot: De figuur toont het verschil tussen zorgconsumptie en zorglasten in procenten brutoloon bij het CPB-scenario Betere Zorg. De CPB-analyse gebruikt een levensloopbenadering. Bewerking op Van der Horst en Ter Rele (2013). «Prijs van gelijke zorg» CPB Policy brief.

Innovatie en kosteneffectieve zorg worden belangrijker. Over de impact van bovengenoemde ontwikkelingen op de zorg en de zorguitgaven is een voortdurende discussie nodig.81 Bovendien is het nodig om deze ontwikkelingen op een positieve manier in te zetten. Om kansen te creëren moet meer worden gedacht vanuit de mensen die gebruik maken van de zorg: de duurzaam inzetbare werknemers, de zelfredzame mensen die meer eigen regie willen en de minder zelfredzame mensen die vooral geholpen willen worden. Een ambitieuze agenda voor innovatie en vernieuwing in de zorg is nodig om de toegevoegde waarde van de zorg de vergroten. Dit betekent niet altijd meer, maar vooral beter. Nieuwe, slimme technologieën en innovatie maken het mogelijk om meer zorg te bieden met dezelfde mankracht tegen lagere kosten en meer toegespitst op de wensen en mogelijkheden van de zorgvrager. Het kabinet wil ook onnodige belemmeringen wegnemen, onder meer door in de bekostiging van de zorg meer ruimte te geven voor innovatie en deze te richten op het belonen van resultaten in plaats van het belonen van contactmomenten. De door het kabinet ingezette omslag legt een basis om in de toekomst in te spelen op trends en ontwikkelingen in de zorg.

Ook toekomstige kabinetten zullen maatregelen moeten nemen. De huidige hervormingen zijn een belangrijke stap, maar gezien de onderliggende trends mogelijk niet genoeg. Het stelsel moet er ook in de toekomst op gericht zijn om gepast gebruik van zorg te stimuleren. Daarbij speelt de vormgeving van solidariteit in het stelsel een rol. Solidariteit in het zorgstelsel is noodzakelijk om toegankelijke zorg voor iedereen te waarborgen, maar draagt er ook aan bij dat niet iedereen zich bewust is van de hoge kosten van de zorg die zij gebruiken. De balans tussen kosten en baten wordt hierdoor niet geheel in overweging genomen. Daarnaast zal kosteneffectiviteit een belangrijker thema worden in de maatschappelijke discussie. Het is belangrijk, ook vanwege het draagvlak voor hervormingen, dat de baten van betere zorgverlening en -gebruik ten gunste komen aan de premiebetaler. Onlangs is het traject Zorgkeuzes in Kaart van start gegaan. Dit traject verkent – buiten de hectiek van de verkiezingsperiode om – maatregelen op het gebied van zorg. De uitkomsten kunnen in de toekomst als inspiratie dienen voor verdere verbeteringen binnen het zorgstelsel.

2.3.3 De noodzaak van een maatschappelijke pensioendiscussie

Het vertrouwen in het pensioenstelsel is kleiner dan voorheen. Dat heeft ten eerste te maken met de financiële situatie van de pensioenfondsen. Als gevolg van de kredietcrisis van 2008 en de gestegen levensverwachting kwam het overgrote deel van de pensioenfondsen in financiële problemen. Naar aanleiding daarvan is en wordt noodzakelijk onderhoud gepleegd aan het pensioenstelsel – in de vorm van bijvoorbeeld de Wet versterking bestuur pensioenfondsen, de Wet aanpassing financieel toetsingskader en de Wet pensioencommunicatie (zie hoofdstuk 1). Tegelijkertijd leiden demografische, economische, arbeidsmarktgerelateerde en sociaal-culturele ontwikkelingen tot nieuwe vragen bij het huidige stelsel. Deze ontwikkelingen plaatsen het stelsel voor nieuwe uitdagingen.82

Het kabinet is daarom gestart met de Nationale Pensioendialoog. Voor draagvlak onder het pensioenstelsel is het van belang dat het stelsel blijft aansluiten op de omstandigheden, trends en opvattingen van de deelnemers. Gegeven deze fundamentele vragen is het van belang om dit gesprek breed te voeren. Het pensioenstelsel raakt uiteindelijk immers iedere Nederlander. Om deze reden is de Nationale Pensioendialoog van start gegaan. Het kabinet heeft de oriëntatiefase hiervoor inmiddels achter de rug. Via de website www.denationalepensioendialoog.nl zal de opbrengst van de oriëntatiefase worden verspreid. Vooralsnog tekenen zich onderstaande maatschappelijke trends en ontwikkelingen af, die een gesprekspunt zullen vormen in het vervolg van de dialoog.

  • •  Meer arbeidsmarktdynamiek en heterogene voorkeuren. Mensen wisselen vaker van baan. Dit heeft deels te maken met globalisering en technologische ontwikkelingen, waardoor vaker sprake is van «creatie en destructie» van banen. Ook veranderen bijvoorbeeld individuele voorkeuren waardoor mensen vaker een nieuwe baan zoeken. De persoonlijke verbintenis van de werknemer met het bedrijf of de bedrijfstak is hierdoor vermoedelijk kleiner dan in het verleden. De standaardoptie van een fulltime werkende kostwinner met een vaste arbeidsrelatie heeft plaatsgemaakt voor een rijk palet aan opties met onder meer tweeverdieners, zzp’ers, uitzendkrachten, deeltijdwerkers en arbeidsmigranten.
  • •  Andere rol werkgevers. De pensioenrisico’s die werkgevers lopen zijn groter en zichtbaarder geworden. Bedrijven zijn hierdoor steeds minder geneigd om eventuele tekorten in de pensioenfondsen (deels) bij te passen. Ook de boekhoudregels die hen dwingen de pensioenrisico’s op hun balans op te nemen, dragen hieraan bij.
  • •  Vergrijzing. Het deelnemersbestand van de pensioenfondsen vergrijst: het aantal inactieve deelnemers groeit ten opzichte van de actieve deelnemers. Het Nederlandse pensioensysteem is – doordat bijna alle werknemers via het pensioenfonds zelf sparen voor hun oude dag – minder gevoelig voor de vergrijzing ten opzichte van veel andere landen. Vergrijzing betekent echter ook dat negatieve schokken over een steeds kleinere groep actieve deelnemers kunnen worden omgeslagen. De vergrijzing zet zo druk op de solidariteit tussen generaties en zorgt ervoor dat bij schokken eerder rechten en uitkeringen niet worden geïndexeerd of gekort. Dit hangt onder meer samen met de sterk toegenomen pensioenpremies (zie figuur 2.3.5). Deze premiestijging is onder andere het gevolg van de sterk toegenomen levensverwachting in combinatie met de langdurige daling van de lange rente. Door de hoogte van de premie en de verschuivende verhouding van actieven ten opzichte van inactieven is het premie-instrument bot geworden.
    Figuur 2.3.5 Pensioenpremies en levensverwachting snel gestegen
  • •  Doorsneesystematiek. De meer flexibele arbeidsmarkt leidt ook tot vragen over de doorsneesystematiek. Binnen het pensioenstelsel is sprake van overdrachten tussen verschillende groepen. Enerzijds komt dit tot stand via de inkomensafhankelijke AOW-premie (eerste pijler), anderzijds speelt de collectiviteit en de zogenoemde «doorsneesystematiek» in de tweede pijler een grote rol. Deze systematiek houdt in dat alle deelnemers binnen een pensioenregeling dezelfde premie betalen voor dezelfde opbouw, ongeacht bijvoorbeeld geslacht, leeftijd of gezondheid. Dit terwijl bijvoorbeeld de premie van jonge werknemers langer rendeert en meer waard is bij pensionering. In een marktsituatie zou deze deelnemer met dezelfde premie een hogere opbouw kunnen realiseren. Dit systeem heeft zijn oorsprong in de tijd dat werknemers vaak hun hele arbeidsleven bij hetzelfde bedrijf of in dezelfde bedrijfstak werkten. Naast de doorsneesystematiek veroorzaakt ook de collectieve inrichting van de pensioenregelingen een overdracht van inkomen tussen groepen die gemiddeld langer leven met groepen die relatief korter leven (van mannen naar vrouwen en laagopgeleiden naar hoogopgeleiden). Vooral deelnemers die halverwege hun loopbaan uit de collectieve pensioenregeling stappen en bijvoorbeeld zzp’er worden, kunnen aanzienlijke nadelen ondervinden (zie figuur 2.3.6). Een laagopgeleide man die tot zijn 46e pensioen opbouwt in het doorsneesysteem, ontvangt bijvoorbeeld naar schatting ruim de helft minder pensioen dan in theorie bereikt kan worden aan de hand van de ingelegde premies. Een deelnemer die juist in de tweede helft van de loopbaan pensioen opbouwt, ontvangt gemiddeld een subsidie op de ingelegde premies. Een overgang naar een meer actuarieel neutraal stelsel kent forse transitiekosten en vereist breed draagvlak. Het CPB haalt in een recente studie verschillende alternatieven aan, waaronder progressieve premies (gelijke opbouw, maar premies die toenemen met de leeftijd) en degressieve opbouw (doorsneepremie, maar een opbouwpercentage dat daalt naar mate men ouder wordt).83 Een optie buiten het collectieve pensioencontract is een individuele pensioenrekening. Het verlaten van de doorsneesystematiek brengt echter een omvangrijk verdelingsvraagstuk met zich mee. Zonder compenserende maatregelen verliezen deelnemers tussen de dertig en zestig jaar ongeveer tien procent van het aanvullend pensioen, ongeveer 100 miljard euro, ten bate van jongere generaties. Via compenserende maatregelen kan de transitielast meer worden gespreid. Vanwege collectieve elementen blijft in veel van de alternatieven overigens altijd sprake van zekere mate van overdrachten als gevolg van verschillen in persoonskenmerken. De doorsneesystematiek zal één van de onderdelen van de nationale pensioendialoog zijn die het kabinet dit najaar voert.
Figuur 2.3.6 Inkomensoverdrachten in de tweede pijler

Bron: CPB-notitie «Eindrapportage voor- en nadelen van de doorsneesystematiek». De figuur geeft het netto profijt weer voor twee relatief extreme gevallen (laagopgeleide mannen en hoogopgeleide vrouwen) in procenten van het pensioeninkomen bij verschillende in- en uittredingsmomenten in het pensioenfonds. De figuur laat zien laat zien dat een deelnemer die tot halverwege de loopbaan pensioen opbouwt door onder meer het negeren van tijdswaarde te weinig pensioen ontvangt gegeven zijn inleg. Een deelnemer die juist in de tweede helft van de loopbaan pensioen opbouwt, ontvangt gemiddeld genomen een subsidie ten opzichte van de inleg.

Deze ontwikkelingen roepen vragen op over de mate van keuzevrijheid, solidariteit en collectiviteit in het stelsel en over de verantwoordelijkheidsverdeling die daarbij hoort. De antwoorden hierop kunnen effecten hebben op de fundamenten van het stelsel. Denk hierbij niet alleen aan het bovengenoemde vraagstuk van de doorsneepremie, maar ook aan zaken als de verplichtstelling. Voor het einde van het jaar zal de Sociaal Economische Raad (SER) een advies uitbrengen over het stelsel als onderdeel van de Pensioendialoog. In het voorjaar van 2015 informeert het kabinet de Tweede Kamer via een hoofdlijnennotitie, waarin het kabinet ook beleidsvarianten presenteert.84

2.3.4 Inkomenspositie huishoudens fluctueert over de levensloop

In Nederland is de private consumptie tijdens de crisis sterker teruggelopen dan in veel andere landen. Dit hangt sterk samen met de ontwikkeling van het beschikbare inkomen en negatieve vermogenseffecten, onder meer als gevolg van de dalende huizenprijzen. Nederlandse huishoudens hebben een lange balans: hoge huizen- en pensioenvermogens en hoge (hypotheek)schulden. Deze lange balans maakt huishoudens en de consumptie van huishoudens via vermogenseffecten gevoelig voor prijsschokken. Door hoge contractuele besparingen van onder andere pensioen en eigen woning bouwen huishoudens veel «beklemd» vermogen op. Daarentegen beschikken huishoudens over relatief weinig vrij beschikbare buffers.85 Een tijdelijke inkomensterugval leidt zo tot een relatief grote terugval in de consumptie, terwijl vanuit de consumptietheorie het uitsmeren van een schok over de levensloop efficiënt is. De geringe vrije buffers van huishoudens beperken dus hun mogelijkheden om schokken op te vangen. Schokken komen hierdoor harder aan en werken zo sterker door op de economie.
Het vrij beschikbare inkomen over de levensloop gaat soms gepaard met opvallende schommelingen. De inkomenspositie van huishoudens verandert gedurende de levensloop. Dit hangt samen met de toename van het bruto-inkomen over de levensloop. Huishoudens met een eigen woning en/of kinderen ervaren daarbij opvallende schommelingen in het vrij besteedbare inkomen. Figuur 2.3.7 geeft als illustratie het bruto- en vrij besteedbaar inkomen over de levensloop voor een tweeverdienerhuishouden met twee kinderen en een eigen woning weer.86 Gemiddeld stijgt het bruto-inkomen gedurende de carrière; van demotie is weinig sprake.87 Vanaf de pensioenleeftijd daalt het bruto-inkomen en daarmee het besteedbaar inkomen, zij het gematigd door lagere belastingen na pensionering. Verplichte besparingen en factoren als de kosten van kinderen resulteren in een aantal schommelingen over de levensloop.
Figuur 2.3.7 Tweeverdieners met kinderen ervaren fluctuaties in de bestedingsruimte over de levensloop

Noot: de figuur is een illustratie met een voorbeeld tweeverdienerhuishouden waarbij één partner anderhalf keer modaal verdient en de ander modaal. De volwassenen in het huishouden zijn geboren rond 1980 en vallen onder de nieuwe AOW-regels. Het huishouden heeft twee kinderen en een koophuis met een hypotheek van 300 duizend euro. Deze wordt in dertig jaar geheel afgelost. Voor de inkomensontwikkeling is bij beide partners gerekend met een gemiddeld carrièrepatroon en arbeidsaanbodbeslissingen die veelal samen gaan met het zorgen voor jonge kinderen. Het vrij besteedbaar inkomen toont het inkomen met inbegrip van de kindregelingen (heffingskortingen en toeslagen) en na aftrek van woonuitgaven en uitgaven aan kinderopvang, maar voor vaste lasten (zoals gas, water, licht en verzekeringen).

Tijdens de levensloop wordt de ontwikkeling van het vrij besteedbaar inkomen beïnvloed door allerlei factoren, zoals kosten van kinderopvang, aflossing van hypotheek (inmiddels voor nieuwe gevallen verplicht om in aanmerking te komen voor hypotheekrenteaftrek) en studieschuld. Het zijn veelal jonge huishoudens die een huis kopen en de hypotheek aflossen. Ook de kosten van kinderen vinden logischerwijs grotendeels plaats tussen de dertig en vijftig jaar. Voor een huishouden met een koophuis geldt dat het besteedbaar inkomen bij afbetaling van de hypotheek – in het voorbeeld bij zestig jaar – een flinke opwaartse sprong maakt. Bovendien bouwen zij via aflossing van de eigen woning en waardestijging van deze woning veel vermogen op gedurende de levensloop.88

Ouderen kennen daarentegen een veelal zeer gunstige inkomens- en vermogenspositie. In de laatste decennia is het inkomen van ouderen sterk toegenomen. Het gestandaardiseerde beschikbare inkomen van het cohort 65–69-jarigen steeg tussen 2000 en 2010 met bijna 20 procent (zie figuur 2.3.8). De huidige generatie ouderen heeft steeds vaker en steeds meer aanvullend pensioen opgebouwd. Ouderen maken overigens zelf ook meer niet-verzekerde zorgkosten.

Figuur 2.3.8 Gestandaardiseerd beschikbaar huishoudinkomen naar leeftijdscohort, niveau en procentuele stijging (euro’s in prijzen 2010)

Bron: IBO 65 plus, p. 21

Het vermogen van ouderen is vooral toegenomen door toegenomen huizenbezit en stijgende huizenprijzen.89 In combinatie met het feit dat ouderen langer hebben kunnen sparen, vertaalt dit zich in een groot verschil in vermogen tussen jong en oud. Hierdoor hangt de in vergelijking met het inkomen relatief hoge vermogensongelijkheid in Nederland sterk samen met de leeftijd. Volgens recente cijfers van het CBS over 2012 bezitten huishoudens waarvan de hoofdkostwinner ouder is dan vijftig jaar, meer dan 75 procent van het totale vermogen exclusief pensioenvermogen. Huishoudens waarvan de hoofdkostwinner ouder is dan zestig jaar bezitten meer dan 50 procent van het totale vermogen; huishoudens waarvan de kostwinner ouder is dan zeventig jaar meer dan 25 procent. Een bruto loonprofiel dat meer aansluit bij de ontwikkeling van de productiviteit over de levensloop en internationale normen kan, in combinatie met het spreiden van de belastingdruk, bijdragen aan een stabieler inkomens- en consumptiepatroon.90

Box 2.3.2 De spreiding van de Nederlandse welvaart

De afgelopen periode is, onder meer als gevolg van het verschijnen van het boek Capital in the Twenty-First Century van de Franse econoom Thomas Piketty, veel aandacht naar economische ongelijkheden ontstaan. Ook de WRR leverde met de bundel «Hoe ongelijk is Nederland?« een bijdrage. Aandacht voor de inkomensverdeling is niet nieuw: de Grondwet noemt in het eerste lid van artikel 20 de bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van de welvaart een zorg van de overheid en evenals in voorgaande jaren rapporteert ook deze Miljoenennota een gedetailleerd koopkrachtbeeld met de (statische) koopkrachtontwikkeling van huishoudens in kwartprocentpunten.

Loon- en inkomensongelijkheid

Achter de cijfers waar economen, journalisten en beleidsmakers dagelijks mee werken schuilt een belangrijke wereld van statistieken en meetproblemen. Dé kernvraag bij discussies over inkomensongelijkheid is het «wie» en het «wat». Wordt gekeken naar huishoudens, of naar individuen? Wordt gekeken naar bruto of besteedbaar inkomen? Hoe is de rangorde bepaald, en zijn aanvullende bewerkingen uitgevoerd? Dit soort vragen zijn belangrijk want door verschillende keuzes op dit gebied kunnen verschillende conclusies worden getrokken. Deze disclaimers betekenen niet dat er geen robuuste uitspraken over ontwikkelingen op het gebied van economische ongelijkheiden kunnen worden gedaan. Zo is het breed gedeeld dat over de twintigste eeuw sprake was van een grote periode van nivellering.91 Internationale vergelijkingen laten zien dat Nederland op dit moment een relatief vlakke inkomensverdeling kent in vergelijking met andere ontwikkelde landen, die gedurende de crisis weinig is veranderd (zie figuur).92
Figuur 2.3.9 Verhouding inkomen top 20 procent huishoudens ten opzichte van onderste 20 procent

Bron: Eurostat (EU SILC), huishoudens, gestandaardiseerd besteedbaar inkomen, gerangschikt op dit inkomen. Voor 2013 zijn nog geen volledige gegevens beschikbaar.

Deze stabiliteit hoeft geen gegeven te zijn. De inkomensverdeling komt door een groot aantal krachten, trends én incidenten tot stand. Denk bijvoorbeeld aan een toenemend aantal tweeverdieners in de hogere inkomensgroepen, hogere pensioeninkomens en groei van de werkgelegenheid van met name vrouwen en jongeren. Maar ook de conjunctuur en de werkloosheidsdynamiek is van invloed. Salverda (2014) wijst op de ontwikkelingen in de staarten van de inkomensverdeling: het inkomen aan de bovenkant is toegenomen, terwijl de onderkant nauwelijks op vooruitging.93 Het CPB heeft de loonverdeling onderzocht en vindt een toenemende loonongelijkheid.94 Ook De Beer (2014) vindt groeiende beloningsverschillen in Nederland, met name in de periode 1985–2000. De Beer kijkt hierbij naar de Gini- en Theilcoëfficiënt van het loon van voltijdmedewerkers: deze indicatoren zijn sinds eeuwisseling stabiel.95

Vermogensongelijkheid

Hoewel gedurende de twintigste eeuw sprake was van nivellering, is de vermogensongelijkheid in Nederland aanzienlijk hoger dan de inkomensongelijkheid. Voor inkomensongelijkheid berekent het CBS een Gini-coefficient van ongeveer 0,3; voor vermogensongelijkheid is deze indicator ongeveer 0,8.96 Dit hangt onder meer samen met verschillen in de type grootheid (stroom versus voorraad), maar ook met de opvallende verdeling van vermogen over leeftijdsgroepen (zie paragraaf 2.3). Dit doet vermoeden dat gedurende de levensloop de vermogensongelijkheid beperkter is dan op één moment in tijd. Wel lijkt het alsof de vermogensongelijkheid tussen generaties is toegenomen: zo is het vermogen van ouderen tussen 1993 en 2010 meer dan verviervoudigd (gecorrigeerd voor inflatie), terwijl het vermogen van jongere huishoudens (met een kostwinnaar tot 45 jaar) is afgenomen.97 Een internationale vergelijking van vermogensongelijkheid is door verschillen in instituties (bijvoorbeeld de manier waarop wordt gespaard voor de oude dag of de collectiviteiten van de welvaartstaat) complex. Collectieve besparingen zijn niet eenvoudig aan individuele huishoudens toe te rekenen en zitten daarom niet standaard in de CBS vermogensstatistiek. Dit beïnvloedt het beeld: uit een bijdrage van Caminada, Goudswaard en Knoef op het discussieforum Mejudice blijkt dat als het pensioenvermogen wordt meegenomen, het aandeel van de top 1% blijkt te dalen van 25% naar 16%. De Gini-coëfficiënt voor de vermogensongelijkheid daalt van 0,80 naar 0,68.98

Mobiliteit

Het statische karakter van de hierboven besproken cijfers gaat voorbij aan het thema van mobiliteit. Studenten beginnen in het onderste inkomensdeciel, maar eindigen veelal in de hogere regionen van de inkomensverdeling. Lever en Waaijers (2012) vinden een inkomensongelijkheid die gedurende de levensloop ongeveer half zo groot is als in één jaar.99 Ook De Beer haalt simulaties aan die stellen dat de inkomensongelijkheid over de levensloop gemeten ongeveer een derde kleiner is dan op één moment in tijd. Politiek en beleidsmatig heeft thema van gelijkheid van kansen aan kracht gewonnen. Dit type van gelijkheid is niet eenvoudig in een statistiek te vangen. Een benadering is te kijken naar de erfelijkheid van inkomensklassen: in hoeverre geven ouders hun sociaal-economische categorie door aan kinderen? Omdat in voorgaande generaties nog weinig sprake was van werkende vrouwen, wordt hiervoor vaak gekeken naar de relatie van het inkomen van de vader met het inkomen van de zoon (loonelasticiteit). Recent heeft het CBS voor Nederland deze relatie onderzocht en vindt voor Nederland een in internationaal vergelijkend opzicht gemiddelde loonelasticiteit.100 In Scandinavische landen hangt het inkomen van kinderen in mindere mate samen met dat van hun ouders, in onze grote buurlanden en in Angelsaksische landen wordt een beduidend hogere relatie gevonden. Hoewel talent in enige mate overerfelijk is, vinden economen dat een lage elasticiteit een teken van een meritocratie en gelijkheid van kansen is.