Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

4.2 Risicoregelingen

De financiële crisis heeft sinds 2008 niet alleen de EMU-schuld fors doen oplopen (zie figuur 3.4.3), maar ook het totale risico voor de overheid vanuit de verschillende risicoregelingen. Zo steeg bijvoorbeeld het risico op uitstaande garanties van 64 miljard euro in 2008 tot 258 miljard euro in 2012 en het totaal aan achterborgstellingen van 178 miljard euro tot ruim 250 miljard euro.

De overheid was de enige partij die de grote economische risico’s kon opvangen. De overheid functioneerde feitelijk als insurer of last resort. Vanuit die overheidsrol is een aantal garanties na het uitbreken van de financiële crisis opgericht of tijdelijk uitgebreid. Garanties kunnen als instrument effectief zijn om bepaalde beleidsdoeleinden te halen. Vaak worden overheidsgaranties ingezet om de toegang tot krediet te bevorderen. Aan garanties zijn echter ook altijd risico’s verbonden. Garanties en achterborgstellingen zijn mogelijk populair, omdat het voorwaardelijke karakter ervan in eerste instantie niet tot uitgaven leidt, in tegenstelling tot bijvoorbeeld subsidies.

Een risicoregeling lijkt op het eerste gezicht gratis geld, maar de overheid zegt wel toe kosten te dragen in situaties, waarop ze zelf geen invloed heeft. Daarmee vormen dergelijke regelingen een risico van vele miljarden voor de overheidsfinanciën, dat zich waarschijnlijk juist in slechte economische tijden zou kunnen voordoen. Financiële partijen kijken om de kredietwaardigheid van een land te bepalen niet alleen naar het begrotingssaldo en de overheidsschuld, maar ook naar «voorwaardelijke verplichtingen» van de overheid. Om deze reden hanteerde het kabinet voorafgaand aan de crisis al een nee, tenzij-beleid voor nieuwe garanties en leningen. Tegen deze achtergrond heeft de CRR bestaande garanties, leningen en achterborgstellingen doorgelicht.

Box 4.2.1 Garanties, achterborgstelling en leningen

Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Bij de Borgstelling MKB-kredieten bijvoorbeeld staat de overheid garant voor een deel van een krediet aan een ondernemer. Financiële partijen zijn daardoor geneigd sneller een krediet te verstrekken. Mocht de ondernemer niet aan zijn verplichtingen voldoen, dan neemt de overheid een deel van de verplichtingen over.

Bij een achterborgstelling staat het Rijk via een waarborgfonds indirect garant. Pas als het waarborgfonds niet aan zijn verplichtingen kan voldoen en eventueel onderpand, bufferkapitaal of obligo139 van deelnemers ontoereikend blijken te zijn, kan er een beroep op het Rijk worden gedaan.

Een lening wordt in principe met rente terugbetaald. Het risico dat de overheid loopt over leningen is de mogelijkheid dat de lenende partij de hoofdsom en/of de renteverplichtingen niet, slechts deels of pas op een later moment kan (terug)betalen.

Tabel 4.2.1 Overzicht garanties, leningen1Onder «leningen» vallen verstrekte leningen die gerelateerd zijn aan de kredietcrisis en de schuldencrisis. en achterborgstellingen (in miljarden euro)2Zie bijlage 7 bij deze Miljoenennota voor een overzicht van de door het Rijk verleende garanties en achterborgstellingen en bijlage 13 voor een overzicht van de door het Rijk verstrekte leningen die gerelateerd zijn aan de kredietcrisis en de schuldencrisis.

Totalen

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Garanties

63,5

152,7

152,2

238,2

258,0

211,7

203,1

199,9

Leningen

45,6

9,2

7,2

8,0

7,7

8,8

8,0

7,8

Achterborgstellingen

177,7

192,7

220,2

231,2

250,3

258,9

265,1

268,8

Het kabinet heeft besloten tot een garantiekader, in lijn met de aanbevelingen van de CRR.140 Alle nieuwe garanties of aanpassingen aan bestaande garanties staan – als mogelijke bron van een verborgen overheidsschuld – onder voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën, en zij zijn onderdeel van het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. De besluitvorming vindt plaats met het garantiekader in de hand en wordt gedeeld met het parlement. Het kabinet bindt zich op deze wijze aan een integrale en betere weging van risico’s die volgen uit voorwaardelijke verplichtingen. Deze aanpak draagt ertoe bij risico’s van het garantie-instrumentarium beheersbaar te houden en de publieke verantwoording over deze risico’s te versterken.
Het garantiekader stoelt op «nee, tenzij», zoals neergelegd in de begrotingsregels.141 Mocht het kabinet besluiten een voorwaardelijke verplichting te verstrekken of een bestaande regeling aan te passen dan gelden duidelijke spelregels. Er wordt een kostendekkende premie gevraagd voor het risico dat het Rijk loopt, net zoals er tegenover een verzekering in de markt een vergoeding staat voor de partij die risico’s afdekt. De premieopbrengst moet gestort worden in een begrotingsreserve waaruit schades gedekt worden. Er geldt een standaardtermijn van vijf jaar voor de evaluatie van een risicoregeling, op basis waarvan het kabinet besluit over het voortbestaan van de regeling. Bij nieuwe regelingen en aanpassingen aan bestaande regelingen moeten andere risicoregelingen versoberd worden. Alleen met een gemotiveerd Ministerraadbesluit kan afgeweken worden van de bepalingen uit het garantiekader.

Het garantiekader heeft een preventieve en signalerende werking. Plafonds verlagen en begrotingsreserves vormen zijn zichtbare en aanwijsbare maatregelen. Maar ook de minder in het oog springende onderdelen van het garantiekader hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie en betere besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen van de overheid, dwingen het kabinet – vooraf – om scherper te oordelen over nut en noodzaak van regelingen en de daarbij behorende risicomitigerende maatregelen en – achteraf – om de risicoregeling te evalueren en te besluiten over eventuele voortzetting. Daar hoort ook besluitvorming bij over alternatieve vormen van risicomanagement. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s beheersbaar van ogenschijnlijk gratis beleid, dat de staat van de overheidsfinanciën danig uit het lood kan slaan.

4.2.1 Versobering risicoregelingen

In totaal is het uitstaande garantievolume voor 2015 met 163 miljoen euro verlaagd. Zo zal naast de overheidsgarantie op de kredietverlening van De Nederlandsche Bank (DNB) aan de Bank of International Settlements (BIS)142 op termijn ook de overheidsgarantie in de garantieregeling Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschades vervallen. Daarnaast is het onbenut plafond van diverse regelingen met 940 miljoen euro verlaagd, onder meer bij de Garantieregeling Scheepsnieuwbouwfinanciering (van 1 miljard euro tot 400 miljoen euro), het Nationaal Restauratiefonds (verlaging met 300 miljoen euro tot 380 miljoen euro) en de Regeling Bijzondere Financiering Bodemsanering (verlaagd tot 15 miljoen euro). Van de getoetste regelingen kent 18 procent vanaf 2015 een premie die meer in verhouding staat tot de risico’s en voor nog eens 18 procent van de getoetste regelingen wordt een begrotingsreserve geïntroduceerd. Bij meer dan de helft van de getoetste risicoregelingen geldt een standaardtermijn van vijf jaar voor een evaluatie op basis waarvan het kabinet besluit over het voortbestaan van de regeling. In ruim een vijfde van de gevallen onderzoekt het kabinet nog hoe deze regelingen kunnen worden versoberd.

Uitstaande garanties worden jaarlijks getoetst aan het garantiekader, als vast onderdeel van het hoofdbesluitvormingsmoment. Daar is ook aanleiding toe: het uitstaande volume aan garanties en borgstellingen voor de overheid beslaat ondanks de eerste, goede resultaten nog altijd bijna 200 miljard euro in 2015. Dat is nog altijd een potentieel risico op een forse vergroting van de overheidsschuld. Vanaf nu bevatten alle departementale begrotingen daarom een paragraaf die ingaat op risicoregelingen.

4.2.2 Achterborgstelling

Het voornaamste doel van waarborgfondsen is om financieringsproblemen te verhelpen door kredietverstrekkers te verzekeren tegen risico’s op wanbetaling door individuele instellingen. De zekerheid van waarborgfondsen bestaat uit meerdere lagen. Het vermogen van het fonds zelf vormt de eerste laag. Daarna is er de verplichting voor deelnemers om het fonds financieel bij te staan als het vermogen onder een bepaald niveau daalt, het obligo. Een aantal waarborgfondsen kent een derde laag zekerheid. In die gevallen staat de overheid garant voor het fonds.143 Ook zogenoemde achterborgstellingen bij waarborgfondsen zijn een vorm van voorwaardelijke verplichtingen van de overheid. Het kabinet licht op dit moment in de ministeriële commissie Vernieuwing Publieke Belangen de achterborgstellingen door van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (Wfz). De achterborgstellingen worden getoetst aan het garantiekader en aan een CPB-analyse.144 Als de uitkomsten van de doorlichting daartoe aanleiding geven, kunnen deze meegenomen worden in de besluitvorming komend voorjaar.

4.2.3 Risicoregelingen decentrale overheden

Het garantiekader dat naar aanleiding van de CRR is aangescherpt, heeft betrekking op risicoregelingen van het Rijk. Die regelingen vormen maar een deel van de expliciete risico’s van de overheid. Ook decentrale overheden kunnen immers garanties, leningen en achterborgen verstrekken. Zo dragen gemeenten de helft van de achterborgverplichtingen van het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW), voor zover die verplichtingen zijn aangegaan voor 2011. Bij het WSW delen de gemeenten de gehele achterborgstelling met het Rijk.

Ook risico’s van decentrale overheden zijn relevant voor de overheidsfinanciën. Mocht blijken dat decentrale overheidslichamen niet meer aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen, dan moet uiteindelijk het Rijk het probleem oplossen.145 Om die reden schrijven Europese regels146 de lidstaten voor de garanties van decentrale overheden in kaart te brengen. Voor Nederland gaat het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) informatie bijhouden over garanties van decentrale overheden. Eind dit jaar levert het CBS een eerste overzicht op van door decentrale overheden verstrekte garanties voor de jaren 2010 tot en met 2013.