Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

6 Beleidsonderzoek

6.1 Beleidsdoorlichtingen 2015

Al het beleid wordt periodiek geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. De beleidsdoorlichting oordeelt over het behalen van de beleidsdoelstellingen zoals die zijn geformuleerd in het beleidsartikel van de departementale begrotingen. De vakministers zijn verantwoordelijk voor het periodiek evalueren van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid.

Drie kenmerkende eigenschappen van een beleidsdoorlichting zijn:

  • a)  beleidsdoorlichtingen zijn evaluaties op het niveau van beleidsterreinen. Een beleidsdoorlichting heeft hierdoor het karakter van een synthese onderzoek;
  • b)  in een beleidsdoorlichting staan fundamentele vragen centraal die gericht zijn op nut, noodzaak en effectiviteit van beleid;
  • c)  bij de uitvoering worden onafhankelijke experts betrokken. De onafhankelijke expert geeft een oordeel over de kwaliteit van het onderzoek, en licht daarbij zijn of haar betrokkenheid bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting toe. Dit oordeel wordt samen met de beleidsdoorlichting aan de Tweede Kamer aangeboden.

De meerjarige programmering van beleidsdoorlichtingen is terug te vinden in de beleidsagenda van elke departementale begroting.

Tabel 6.1 geeft een overzicht van de beleidsdoorlichtingen die volgens de ontwerpbegrotingen 2015 in 2015 aan het parlement zullen worden aangeboden.

Tabel 6.1 Overzicht beleidsdoorlichtingen

Departement

Onderwerp

Artikel

I De Koning

IIA Staten Generaal

IIB Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs

III Algemene zaken

IV Koninkrijksrelaties

V Buitenlandse Zaken

 

Bevordering Internationale Rechtsorde

1, 2

 

Nabuurschap (met effectonderzoek naar Oostelijke Partnerschap-landen incl. MATRA

3

 

Publieksdiplomatie

4

 

Nederland Gastland

4

 

NL cultuur in het buitenland

4

VI Veiligheid en Justitie

 
Nationale Politie1

31

 

Adequate toegang tot het rechtsbestel

32.2

 

Slagvaardige & kwalitatief goede rechtspleging

32.3

VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

 

Regeldruk

6.1

 

Informatiebeleid

6.2

 

E-overheid

6.3

VIII Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

 

Prestaties van leerlingen en studenten omhoog

1, 3, 4, 6, 7, 11 en 12

 

Doelmatigheid en focus op het onderwijs

1, 3, 4, 6, 7, 11 en 12

 

Goed opgeleide, professionele leraren, docenten en schoolleiders

9

 

Een sterke cultuursector die ondernemend en innovatief is en goed zorgt voor ons erfgoed

14

IX Financiën en Nationale Schuld

 

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid

1

 

Een bijdrage leveren aan een gezond en welvarend Europa en een evenwichtige internationale financieel-economische ontwikkeling

4

 

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting

11

X Defensie

 

Wijziging samenstelling Koninklijke Marine (2005)

2

 

Defensie Materieel Proces

6

XII Infrastructuur en Milieu

 

Waterkwaliteit

12

 

Geluid

20

XIII Economische Zaken

 

Goed functionerende economie en markten

11

 

Een sterk innovatievermogen

12

 
Een excellent ondernemingsklimaat2

13

 

Natuur en regio

18

XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

 

Kinderopvang

7

 

Uitvoeringskosten

11

XVI Volksgezondheid, Welzijn en Sport

 

Ziektepreventie

1

 

Bevordering van de werking van het stelsel

2

 

Zorg en jeugdzorg in Caribisch Nederland

4

XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

 

Rechtsstaatontwikkeling, democratisering en corruptiebestrijding

4

 

Humanitaire hulp

4

XVIII Wonen en Rijksdienst

 

Woningmarkt

1

A Infrastructuurfonds

B Gemeentefonds

C Provinciefonds

F Diergezondheidsfonds

H BES-fonds

J Deltafonds

Noot 1: Deze beleidsdoorlichting wordt meegenomen in het IBO Politie.

Noot 2: Gecombineerd met art. 12, beiden stonden voor afronding 2014 maar door combineren doorgeschoven naar 2015.

Alle afgeronde beleidsdoorlichtingen zijn in te zien op http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/archief.

6.2 Interdepartementale Beleidsonderzoeken

Interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) ontwikkelen alternatieven voor bestaand beleid. IBO’s vinden plaats in opdracht van het kabinet en worden uitgevoerd door interdepartementale werkgroepen. Afgeronde IBO’s zijn te vinden op: http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek/overzicht-afgeronde-ibos.

In 2014–2015 worden de volgende IBO’s uitgevoerd:

  • 1.  Effectiviteit Politie
  • 2.  Zelfstandigen zonder personeel (zzp)
  • 3.  Wapensystemen
  • 4.  Doelmatigheid pensioengelden collectieve sector: governance werkgeversbelang en kosten/risicoafweging bij ABP, PfZW en PfUWV
  • 5.  Effectieve leerroutes funderend onderwijs

Hieronder volgen de taakopdrachten.

1. IBO Effectiviteit Politie

Onderwerp

Op 1 januari 2013 is de Nationale Politie van start gegaan. Waar tot 1 januari sprake was van 25 regiokorpsen, een Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en de Voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN), is er nu één korps onder leiding van één korpschef. Het gezag over de politie is ongewijzigd gebleven en wordt lokaal bepaald. De Minister van Veiligheid en Justitie gaat over het beheer. De Nationale Politie heeft de status van een rechtspersoon sui generis en is dus géén ZBO of baten-lastendienst.

Tussen politie, gezag en Minister zijn landelijke beleidsdoelstellingen geformuleerd voor de politie, waar ook prestatie-indicatoren aan zijn verbonden. Een voorbeeld is de afspraak dat de pakkans met 25% moet stijgen op «high impact» crimes zoals overvallen, straatroven en woninginbraken. Daarnaast zijn er voor de taakuitvoering prestatie-indicatoren op andere onderwerpen, zoals aanrijdtijden. Sturing op de politieorganisatie vindt plaats aan de hand van deze indicatoren. Deze prestatie-indicatoren dekken echter niet het volledige werkterrein en/of inzet van de politie en zijn bovendien niet volledig beïnvloedbaar door de politie zelf.

Grondslag

De Nationale Politie wordt voornamelijk bekostigd uit artikel 31 van de begroting van het Ministerie van VenJ, maar ontvangt ook van andere onderdelen van Veiligheid en Justitie een relatief (kleine) bijdrage (zo’n 150 miljoen per jaar). Jaarlijks ontvangt het korps een in grote mate lump sum-bijdrage (bestaande uit een algemene bijdrage en bijzondere bijdragen) van opgeteld circa 4,8 miljard. Dit bedrag loopt, vnl. door taakstellingen van het kabinet-Rutte I, af (zie onderstaande tabel). Uit de bijdrage bekostigt het korps zijn normale bedrijfsvoering. Veruit het grootste deel van de kosten van de politie betreffen personeelskosten, namelijk ca. 3,9 miljard euro per jaar. De overige ca. 1 miljard euro omvat de materiële uitgaven aan onder meer huisvesting, ICT, vervoer en uitrusting.

Tabel: Grondslag IBO

(€ miljoen)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Art. 31.2 (Bijdrage Nationale Politie)

4.980

4.882

4.776

4.728

4.702

4.677

Opdracht aan de werkgroep

De werkgroep heeft de concrete opdracht om een analyse op te leveren van de mate waarin de Nationale Politie doelmatig en doeltreffend kan functioneren. De politieorganisatie, inclusief de Landelijke Meldkamerorganisatie (LMO) en het politieonderwijs worden betrokken bij het onderzoek. De werkgroep heeft de opdracht om varianten in kaart te brengen die op middellange termijn de doelmatigheid en doeltreffendheid van de politie verbeteren. Van deze beleidsvarianten worden de maatschappelijke voor- en nadelen weergegeven en de budgettaire effecten geanalyseerd en gekwantificeerd.

De IBO-werkgroep richt zich daarbij onder andere op de volgende vragen en analyses:

A. Behoefte en prestatie

  • 1.  Waar besteedt de politie zijn geld aan (o.m. beschrijving van doelen/wettelijke opdrachten en ingezette instrumenten, zoals dienstonderdelen)? Hoe komt de verdeling van beschikbare middelen tot stand?
  • 2.  Welke verschillende taken verricht de politie voor de gezagsdragers en hoe verhouden deze taken zich tot elkaar?
  • 3.  Verricht de politie taken voor niet-gezagsdragers?
  • 4.  Welke prestatie-indicatoren zijn er vastgesteld en hoe wordt gemeten of deze prestaties worden bereikt?
  • 5.  Welke andere partijen en beleidsterreinen richten zich op cq. zijn betrokken bij deze of vergelijkbare taken (bijv. gemeentelijke handhavers, krijgsmacht (KMar), douane, BOD-en etc.)? Hoe verloopt de afstemming met deze partijen? En hoe worden de prestaties bij deze partijen gemeten?

Bovenstaand cluster levert kortom een beschrijving op van doelen, gevraagde resultaten, ingezet instrumentarium en geleverde resultaten.

B. Effectiviteit en efficiency

  • 6.  Kunnen bestaande criteria t.a.v. effectiviteit en efficiency handvatten bieden bij de politie?

C. Sturing

  • 7.  Hoe is in de wet prioriteitstelling vormgegeven en hoe vindt in de praktijk prioriteitstelling tussen de verschillende gevraagde resultaten plaats? Wie speelt hierbij een rol (gezagsdragers en/of derden zoals burgers)?
  • 8.  Wat is de relatie tussen gevraagde resultaten, ingezet instrumentarium, geleverde resultaten, sturing, prestatie(meting) en verantwoording?

D. Effectiviteit en analyse

  • 9.  Hoe ziet het personeelsbestand van de Nationale Politie er uit? Sluit dit personeelsbestand aan bij de taken die de politie uitvoert?
  • 10.  Hoe beoordeelt de werkgroep in het licht van de analyse op basis van bovenstaande vragen de huidige sturing en geleverde prestatie van de politie?
  • 11.  Biedt een internationale vergelijking, voor zover relevant, aanknopingspunten van de wijze waarop sturing op de politie plaatsvindt?

E. Verbinding en conclusies

  • 12.  Hoe kan de effectiviteit en doelmatigheid van het politieoptreden worden vergroot?
  • 13.  Welke opties ziet de werkgroep voor de middenlange termijn voor een doelmatige allocatie van middelen en aansturing (prestatieafspraken, bekostiging) van de politie?

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de Ministeries van Veiligheid en Justitie, Algemene Zaken, Financiën, Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vertegenwoordigers van Korps Nationale Politie, Openbaar Ministerie, een bestuurlijke vertegenwoordiger (een (regio) burgemeester) en een onafhankelijke wetenschapper.

De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën en VenJ. Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden vanaf 1 juni 2014. De werkgroep start in augustus 2014 en rondt het eindrapport 1 maart 2015 af. De werkgroep geeft de planning scherper vorm tijdens de eerste werkgroepbijeenkomst. De omvang van het rapport (exclusief bijlagen) is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

2. Zelfstandigen zonder personeel

Inleiding

Momenteel zijn er ongeveer 800.000 zzp’ers in Nederland, wat betekent dat 1 op de 10 werkenden zzp’er is. Eind jaren ’90 was dit nog 1 op de 17. In 2013 kwamen er 42.000 zzp’ers bij en naar verwachting zet deze trend zich in 2014 door. Bij ongewijzigd beleid zullen er binnen afzienbare tijd meer dan 1 miljoen zzp’ers zijn. Deze groei van het aantal zzp’ers roept een aantal vragen op. Moeten we deze ontwikkeling positief of negatief waarderen en stimuleren of juist afremmen? Ook noopt dit tot nadenken over de vormgeving van sociale voorzieningen en verzekeringen, de regels op de arbeidsmarkt, de fiscale wetgeving omtrent werkenden, de belemmeringen tot in dienst nemen van personeel en de (huishouden)inkomens- en vermogensposities van de zzp-populatie.

Probleemstelling

Zzp’ers zijn ondernemers en werken, anders dan werknemers, voor eigen rekening en risico. Dat betekent dat zij zelf verantwoordelijk zijn voor het regelen van voorzieningen voor onder andere ziekte en oude dag. Zij worden dan ook fiscaal anders behandeld dan werknemers. Afhankelijk van hun situatie komen zzp’ers in aanmerking voor verschillende fiscale faciliteiten. De bekendste zijn de zelfstandigenaftrek en de mkb-winstvrijstelling. De fiscale faciliteiten maken dat de effectieve lastendruk op het winstinkomen wordt gereduceerd en dat zzp’ers dus minder belasting betalen dan werknemers. Voor deze fiscale faciliteiten worden verschillende gronden aangedragen, zoals ondernemerschapbevordering, participatie, inkomenspolitiek en innovatie. Daarmee is niet gezegd dat de huidige vormgeving van de fiscale instrumenten deze verschillende doelen optimaal dient.

Naast deze positieve zijde van het zzp-schap – ondernemerschap, participatie en innovatie – is het echter de vraag hoe de groei van het aantal zzp’ers zich verhoudt met de huidige inrichting van het sociale zekerheidsstelsel en de premieheffing (grotendeels gebaseerd op de relatie tussen werknemer en ondernemer). Als aangenomen wordt dat de groei van het aantal zzp’ers de grondslag van de inkomstenbelasting versmalt, zonder dat daar een evenredige daling van aanspraken op collectieve voorzieningen (o.a. infrastructuur, veiligheid) en sociale zekerheid (o.a. volksverzekeringen en bijstand) tegenover staat, zou de belasting- en premiedruk voor werknemers en werkgevers stijgen, omdat begrotingen en fondsen moeten worden aangevuld. Zo zou de groei van het aantal zzp’ers bij ongewijzigd beleid mogelijk ook de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bedreigen. Voor zowel de analyse of de huidige vormgeving van de fiscale instrumenten optimaal is, als voor de analyse van welke gevolgen de groei van het aantal zzp’ers heeft voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het sociale zekerheidsstelsel, is meer achtergrondkennis nodig over de (redenen achter de) opkomst van het zzp-schap en hun (huishouden)inkomens- en vermogensposities.

Belangrijk onderdeel van het IBO is daarom een inventarisatie van de inkomens- en vermogensposities van (verschillende typologieën) zzp’ers in Nederland en hoe deze zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Momenteel is er een groot kennisgat («witte vlek»). Het CBS telt het aantal zzp’ers en de gemiddelde inkomens- en vermogenspositie, maar er is op individueel- en huishoudenniveau (te) weinig informatie beschikbaar. Naast inkomens- en vermogensposities is het voor beleidsbeslissingen wenselijk meer inzicht te krijgen in opleidingsniveau, werkervaring en uitkeringsverleden en de mate waarin zzp’ers verzekerd zijn en aan pensioenopbouw doen. Ook is het goed zicht te krijgen welke zzp’ers bijdragen aan werkgelegenheid en innovatie en of zij bijvoorbeeld overwegen zelf personeel in dienst te nemen. Op basis hiervan kunnen verschillende typologieën zzp’ers onderscheiden worden, die een eigen beleidsaanpak vragen.

Opdracht aan de werkgroep

  • •  Inventariseren van de (huishouden)inkomens- en vermogensposities van (verschillende typologieën) zzp’ers in Nederland en hoe deze zich hebben ontwikkeld;
  • •  Analyseren van de oorzaken en motieven achter het toenemend aantal zzp’ers, waarbij in ieder geval de samenhang met werkgeverslasten, arbeidsrecht, fiscale (ondernemers)faciliteiten, sociale zekerheidswetgeving en premie- en lastendruk wordt bezien. Dit vergt zowel een benadering vanuit vraag- als aanbodzijde van de arbeidsmarkt;
  • •  Analyseren of zich momenteel in bepaalde sectoren – zoals de zorg – belemmeringen voordoen in bijvoorbeeld de arbeidstijdenwet en/of cao’s om voldoende flexibiliteit te realiseren binnen het kader van de arbeidsovereenkomst;
  • •  Analyseren van de gevolgen van het toenemend aantal zzp’ers voor de economische ontwikkeling, het sociale zekerheidsstelsel, en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën – sluiten sociale zekerheid en fiscaal instrumentarium nog aan op de moderne arbeidsmarkt?;
  • •  Analyseren of en zo ja welke belemmeringen er voor zzp’ers bestaan om door te groeien;
  • •  Formuleren van beleidsvarianten om de effectiviteit en efficiëntie van het instrumentarium rondom zzp’ers te verhogen, de houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel en de overheidsfinanciën te garanderen, waarbij zowel oog is voor de baten als de kosten van de instrumenten en het gelijke speelveld tussen zzp’ers, zelfstandigen met personeel en werknemers in ogenschouw wordt genomen.

Dit IBO streeft ernaar om een dergelijke analyse, inventarisatie en beleidsopties beschikbaar te maken voor publieke discussie over de inkomens- en vermogensposities van zzp’ers, hun positie op de arbeidsmarkt, de voor- en nadelen van hun fiscale behandeling, de verhouding tot andere groepen werkenden en de aansluiting van het stelsel van sociale voorzieningen en verzekeringen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de aankondiging uit de d.d. 23 april 2014 aan de Tweede Kamer verzonden brief over de aanpak van schijnzelfstandigen. Rekening houdend met de doelstelling van houdbare overheidsfinanciën en het stimuleren van ondernemerschap, mogen de beleidsvarianten die ombuiging- en intensiveringopties bevatten per saldo geen gevolgen hebben voor het EMU-saldo.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep: SZW, EZ, AZ, CPB en FIN.

De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een co-secretaris vanuit SZW en EZ.

Overig

De werkgroep start in mei 2014 en rondt het eindrapport uiterlijk 1 december 2014 af. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

3. Wapensystemen

Aanleiding

Gegeven de relatief kleine omvang van de Nederlandse Defensieorganisatie wordt het steeds belangrijker om voldoende schaalgrootte en daarmee een efficiënte aanschaf, beheer en onderhoud van wapensystemen binnen Defensie te organiseren. Vanwege deze ontwikkeling is het nu een logisch moment om te kijken naar manieren waarop dit zo efficiënt mogelijk georganiseerd kan worden. De toekomst van de onderzeedienst is een goed voorbeeld van een grote investeringsbeslissing die er aankomt en waarbij dit weer opspeelt. Het totale budgettair beslag van de wapensystemen is grofweg 1/3 van het begrotingstotaal (2,5 mld. zie ook tabel hieronder).

Tabel met budgettair beslag (sjabloon uit nota In het belang van Nederland)

Begrotingsbeslag wapensystemen (in miljoenen euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

investeringen

1.241,49

1.008,65

1.158,31

1.229,03

1.292,83

1.292,33

investeringen (spanning)

– 644,84

– 262,93

– 201,51

– 151,90

– 138,87

– 122,82

materieel logistieke exploitatie

908,66

943,57

882,07

901,81

888,82

887,87

waarvan formatie onderhoudsbedrijf

228,92

229,80

229,80

229,80

229,80

229,80

waarvan begrotingsbeslag matex (instandhouding)

506,87

527,11

477,65

488,63

474,59

477,46

waarvan brandstof/munitie(gereedstelling)

172,87

186,65

174,61

183,37

184,42

180,61

personele exploitatie

515,70

519,14

486,65

477,14

475,53

465,65

Totaal Wapensystemen

2.021,00

2.208,43

2.325,52

2.456,08

2.518,30

2.523,02

Opdracht aan de werkgroep

De hoofdvraag aan de IBO werkgroep is:

Welke mogelijkheden zijn er om aanschaf, beheer en onderhoud van wapensystemen efficiënter te organiseren?

Deelvragen die beantwoord gaan worden zijn:

  • •  Wat kan Nederland doen om optimale schaalgrootte te creëren? Hierbij wordt onder andere gekeken naar de mogelijkheden tot samenwerking met andere landen om te zien of op die manier schaalgrootte kan worden gecreëerd.
  • •  Kunnen geïntegreerde contracten een effectieve oplossing bieden? Er gaat bekeken worden of een geïntegreerd contract zodanige mogelijkheden biedt dat het de toekomstige standaard zou moeten zijn bij de aanschaf en onderhoud van wapensystemen.

Toelichting

  • •  Via samenwerking met internationale partners bij de aanschaf van wapensystemen zou Nederland schaalgrootte kunnen creëren. Hiermee kan Defensie een betere onderhandelingspositie t.o.v. de marktpartijen creëren. Het wordt steeds lastiger om voldoende schaalgrootte en daarmee een efficiënte aanschaf, beheer en onderhoud van wapensystemen binnen Defensie te organiseren. Het gaat hierbij ook om het elkaar vooraf betrekken bij afwegingen om een nieuw wapensysteem al dan niet aan te schaffen. Ook dient bij het vervangen van bestaande wapensystemen gekeken te worden of de vervangingsbehoefte door internationale partners kan worden ingevuld.
  • •  Een geïntegreerd contract betekent een contract, waarbij van tevoren met de fabrikant niet alleen afspraken worden gemaakt over ontwerp en aanschaf, maar ook over het onderhoud gedurende de gehele levensduur van het wapensysteem. Denk aan DBFMO, waarbij wel gekeken kan worden of bijvoorbeeld de financieringscomponent voor wapensystemen wenselijk is. Door middel van geïntegreerde contracten kan op het moment van aanschaf een integrale afweging worden gemaakt op basis van een kosteninzicht van het wapensysteem gedurende de gehele levensduur. Hierbij moet uiteraard oog zijn voor de operationele gevolgen. Deze benadering sluit goed aan bij de levensduurkosten (LCC) benadering waar Defensie naar toe werkt en ondersteunt het streven van Defensie om dienstverleners af te rekenen op geleverde prestaties. Bij geïntegreerde contracten worden namelijk geen systemen meer afgenomen, maar diensten. Dit maakt het mogelijk voor Defensie om als klant te sturen op de gewenste dienstverlening. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het sturen op de beschikbaarheid van een wapensysteem in plaats van op het aantal onderhoudsuren. Dit geeft ook een positieve impuls aan de inzetbaarheid van wapensystemen. Uiteraard moeten bij de keuze voor een geïntegreerd contract ook alle potentiële (operationele) risico’s, zoals afhankelijkheid van de fabrikant, goed in kaart worden gebracht. In het onderzoek dient ook gekeken te worden of hier internationaal ervaringen mee zijn.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): DEF (2), AZ, FIN (2). De werkgroep kan aanvullende externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën en Defensie.

Overig

Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden vanaf 1 juni 2014. De werkgroep start formeel in augustus 2014 en rondt het eindrapport uiterlijk 1 maart 2015 af. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

4. Doelmatigheid pensioengelden collectieve sector: governance werkgeversbelang en kosten/risicoafweging bij ABP, PfZW en PfUWV

Onderwerp

Een substantieel deel van de publieke middelen wordt besteed aan pensioenpremies ten behoeve van werkenden in de collectieve sector. Het ABP is als uitvoerder van de pensioenregeling ambtenaren het grootste pensioenfonds van Nederland. Het heeft alleen al door zijn omvang een voorbeeldfunctie voor andere fondsen (2,8 miljoen deelnemers, belegd vermogen 300 miljard). Dat wordt nog versterkt doordat het ABP het pensioenfonds «van» de overheid is. De overheid is een bijzondere werkgever, die gelet op zijn hoedanigheid als medewetgever ook op het algemeen belang moet letten. Het PfZW is het op één na grootste pensioenfonds, met 2,1 miljoen deelnemers en een belegd vermogen van 137 miljard, en verzorgt de pensioenen voor werknemers in de zorgsector. Ook de werkgeverslasten van pfUWV worden uit collectieve middelen bekostigd.

De pensioentoezegging betreft een van de arbeidsvoorwaardelijke afspraken. In tegenstelling tot sectorale loonafspraken worden pensioenafspraken op bovensectoraal niveau tussen werkgevers en bonden gemaakt. Daarbij doen zich vragen voor met betrekking tot afstemming en coördinatie van werkgeversbelang(en), zowel binnen de governance van ABP als in relatie tot PfZW en PfUWV.

Doelmatigheidsonderzoek bij pensioenen kan niet voorbij gaan aan risico’s en kosten, waarbij een korte dan wel een langetermijnperspectief kan worden gehanteerd. Risico’s (en kosten) doen zich zowel voor op het niveau van de begroting als ook bij het vermogensbeheer van pensioenfondsen.

Resultaten van lopende onderzoeken kunnen door de IBO werkgroep als input worden gebruikt. Zo nodig vindt afstemming plaats met de werkgroep inzake de implementatie van het initiatiefwetsvoorstel normalisatie rechtspositie ambtenaren.

Probleemstelling

Aan de werkgroep worden de volgende vragen ter beantwoording voorgelegd:

  • 1.  Formulering en organisatie werkgeversbelang
    • •  Wat is het werkgeversbelang met betrekking tot ABP resp. PfZW en PfUWV? Zou afstemming tussen die drie werkgeversbelangen plaats moeten vinden, zo ja hoe?
    • •  Hoe wordt het werkgeversbelang pensioenen afgestemd op andere werkgeversbelangen, waaronder m.n. loonvorming? Hoe vindt invulling en afstemming plaats tussen verschillende (overheids)werkgevers (waaronder kabinet)? Welke rol kan sectoralisatie spelen ter ondersteuning van werkgeversbelang? En welke vorm van sectoralisatie?
    • •  Hoe vindt ondersteuning en aansturing van werkgeversvertegenwoordiging plaats in de diverse gremia (waaronder VSO)? En hoe wordt verantwoording afgelegd door de desbetreffende werkgeversvertegenwoordigers?
    • •  Op welke manier is het overleg tussen sociale partners georganiseerd? Wat betekent dit voor de behartiging van werkgeversbelang(en)?
    • •  Welke (wettelijke en feitelijke) verdeling van taken en verantwoordelijkheden bestaat tussen pensioenfondsbestuur en sociale partners? Wat is wettelijk en feitelijk geregeld ten aanzien van samenstelling bestuur? Hoe vindt afstemming/coördinatie/overleg etc. plaats met de werkgeversleden van het pensioenfondsbestuur? In hoeverre opereren bestuursleden (werkgevers- en werknemersleden) onafhankelijk van (belangen van) hun achterbannen?
    • •  Welke (wettelijke en feitelijke) mogelijkheden hebben werkgevers, kabinet, resp. toezichthouder DNB om de premievaststelling door bestuur te beïnvloeden? (idem voor Herstelopslag). In hoeverre verandert evt. discretionaire bevoegdheid van bestuur met betrekking tot premievaststelling door nieuwe fiscale en toetsingskaders?
    • •  In hoeverre schept het initiatiefwetsvoorstel normalisatie van rechtspositie ambtenaren kansen en/of bedreigingen voor de behartiging van werkgeversbelang(en)?
    • •  Tav alle voorgaande punten, welke opties voor verbetering zijn er?
  • 2.  Doelmatige besteding en risicobeheersing
    • •  Wat zijn de risico’s met betrekking tot (ontwikkeling) pensioenpremieafdrachten voor de begroting, en hoe kunnen deze het beste beheerst, respectievelijk beperkt worden?
    • •  Is er een relatie tussen het begrotingsrisico en de (uitvoering van de) pensioenregeling?
    • •  Hoe verhouden de uitvoeringskosten (administratie-, vermogensbeheer- en transactie-kosten) zich tot de bestaande benchmarks, mede in relatie tot de complexiteit van de pensioen- en overgangsregelingen, het aantal (actieve) deelnemers, de totale populatie en de omvang van het belegde vermogen? En hoe hebben deze kosten zich de afgelopen 20 jaar ontwikkeld?
    • •  Hoe moet de effectiviteit en efficiency van het risicobeleid/beleggingsbeleid worden beoordeeld in relatie tot de omvang van de kosten van vermogensbeheer, met bijzondere aandacht voor beleggingen in private equity funds?

Doelstelling

Met medeneming van de vragen zal het eindrapport in ieder geval de volgende onderdelen bevatten:

  • •  Beschrijving van
    • ○  de grootste beleidsissues van de overheid met betrekking tot ABP, respectievelijk PfZW en PfUWV;
    • ○  het werkgeversbelang van het kabinet resp. van de overheid, mede gelet op de rol van de overheid als dienaar van het algemeen belang; dit zowel met betrekking tot de pensioenen als de afstemming daarvan op de overige arbeidsvoorwaarden (m.n. lonen);
    • ○  de manier waarop werkgeversbelangen ondersteund, georganiseerd, afgestemd, aangestuurd en behartigd worden, en de verantwoording die daarover afgelegd wordt, in de diverse gremia; ook rekening houdend met de situatie na normalisatie rechtspositie ambtenaren;
  • •  Analyse van mogelijke vormen van sectoralisatie op korte en lange termijn, mede ter ondersteuning van het werkgeversbelang;
  • •  Vergelijkende analyse van beleid en kosten van uittreding (van sectoren) bij ABP, PfZW en PfUWV;
  • •  Risicoanalyse met betrekking tot (ontwikkeling) pensioenpremieafdrachten ten laste van de begroting; daarbij te betrekken de (besluitvorming over) premievaststelling door bestuur, respectievelijk de mogelijkheden van werkgevers om de hoogte van de premie te beïnvloeden;
  • •  Analyse van uitvoeringskosten (w.o. kosten vermogensbeheer) t.o.v. benchmarks, mede gelet op complexiteit van de pensioen- en overgangsregelingen en de omvang van het belegd vermogen;
  • •  Analyse risicobeleid/beleggingsbeleid in relatie tot omvang kosten vermogensbeheer;
  • •  Ontwikkeling van verbeteropties voor alle bovengenoemde punten. Nadrukkelijk kan daarbij ook de bredere organisatie en behartiging van werkgeversbelangen aan de orde zijn (sectorenmodel, Verbond Sectorwerkgevers overheid (VSO), Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP), werkgroep pensioenen (WGP), ABP onder wet BPF, samenstelling werkgevers-geleding pensioenbestuur etc.).

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): BZK, SZW, VWS, DEF, VenJ, WenR, OCW, AZ en FIN. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een cosecretaris vanuit BZK.

Overig

Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden na besluitvorming in de MR, zodat nog voor de zomer tenminste evt. extern onderzoek is uitbesteed en enkele mogelijke vormen van sectoralisatie voor de korte termijn in kaart zijn gebracht. De werkgroep dient haar eindrapport december 2014 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

5. Effectieve leerroutes funderend onderwijs

Onderwerp

Het Nederlandse funderend onderwijs is klassikaal en cohortsgewijs georganiseerd. Een leerling start aan het begin van het schooljaar in een klas, doorloopt met die groep het jaar, en stroomt aan het eind ervan door naar de volgende klas. Of niet. Dan blijft hij/zij zitten, of slaat een klas over. Een tussenweg is er niet. Daarnaast kent het Nederlandse onderwijs naast de directe route naar het einddiploma vo de mogelijkheid om diploma’s te stapelen (bijvoorbeeld po-vmbo-havo).

Is dit palet aan leerroutes en leerroutesnelheid effectief? De gevolgen van een ineffectieve leerroute kunnen substantieel zijn. Zittenblijven impliceert een heel jaar over moeten doen met alle mogelijke mentale aspecten van dien voor de leerling en de uitdaging voor de leraar en de school om de zittenblijver opnieuw te motiveren. Ook de keuze om te stapelen impliceert vaak een langer verblijf in het onderwijs, en een bijzondere inspanning van leerling en school om goed in te stromen op het nieuwe onderwijsniveau. Wanneer een leerling vertraagt of niet de kans op een versnelling benut, zijn er financiële gevolgen, voor de leerling zelf (gemist arbeidsinkomen, verloren tijd), voor de overheid (extra onderwijskosten, gemiste belastinginkomsten), en voor de samenleving (latere benutting van de kennis en kunde van de leerling). Kortom, de effectiviteit van (het stelsel van) leerroutes is van groot belang.

Tabel 1 geeft informatie over de gemiddelde feitelijke opleidingsduur in het funderend onderwijs. Tabel 2 geeft nadere informatie voor het po: in welke groep doubleren kinderen en slaan ze een klas over. Tabel 3 geeft soortelijke informatie voor het vo.

Voor het funderend onderwijs blijkt dat het percentage zittenblijvers in het vo substantieel is: gemiddeld genomen in de orde van 6%, waarbij havo er negatief uitspringt. Een klas overslaan komt nauwelijks voor. In het po concentreert zittenblijven zich in groep 3 en groep 4, en een klas overslaan in groep 5, 6 en 7. Het percentage zittenblijvers in het po bedraagt gemiddeld 1 à 2%; het percentage dat een klas overslaat, bedraagt minder dan 0,5%. In historisch perspectief is de incidentie van zittenblijven in het funderend onderwijs constant.

Tabel 1. Gemiddelde feitelijke opleidingsduur (in jaren)

schooljaar

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

po1
                   

vmbo

4,1

4,1

4,1

4,1

4,1

4,1

4,1

4,1

4,2

4,2

havo

5,4

5,3

5,2

5,2

5,2

5,2

5,3

5,3

5,3

5,3

vwo

6,2

6,2

6,1

6,1

6,1

6,1

6,1

6,2

6,2

6,2

Noot 1: Voor het po zijn geen harde cijfers beschikbaar omdat het onderwijsnummer in deze sector pas in 2010 is ingevoerd.

Tabel 2. Zittenblijven en een klas overslaan in het po1Betreft percentage van de leerlingen dat zitten blijft c.q. een klas overslaat, schooljaar 2013 t.o.v. 2012

Groep

3

4

5

6

7

8

% zittenblijven

4,3%

3,2%

1,7%

1,0%

0,9%

0,4%

% versnellers

0%

0%

0,5%

0,4%

0,4%

0,3%

Tabel 3. Zittenblijven in het vo1Betreft percentage zittenblijven in het vo naar schoolsoort.

schooljaar

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

brugklas

2,3%

1,3%

1,9%

1,9%

1,8%

1,9%

2,1%

2,1%

2,2%

2,1%

vmbo

4,5%

5,3%

3,5%

3,5%

3,5%

3,7%

4,2%

4,7%

5,1%

5,1%

havo

8,6%

8,8%

9,0%

8,6%

7,3%

8,5%

9,0%

9,3%

8,8%

8,4%

vwo

3,6%

3,7%

3,9%

3,8%

3,2%

3,3%

4,0%

4,1%

4,0%

3,8%

Dit IBO analyseert de doeltreffendheid en doelmatigheid van het huidige beleid ten aanzien van leerroutes in het funderend onderwijs, en formuleert daar beleidsvarianten voor. De institutionele grondslag van het onderzoek is het geheel aan wet- en regelgeving en bekostiging, impliciete en expliciete prikkels, en cultuur en gewoonten, zowel vanuit de overheid als vanuit schoolbesturen, schoolleiders, leraren, leerlingen en ouders, dat bepalend is voor de keuze voor een leerroute en voor het tempo waarmee de leerling die leerroute bewandelt. De budgettaire grondslag van het onderzoek is de som van de funderend onderwijsartikelen op de OCW-begroting en het funderend onderwijsdeel van het onderwijsartikel op de EZ-begroting (zie tabel 4).

Tabel 4. Budgettaire grondslag (x € 1 miljard, 2014)1Bron: begroting OCW 2014, begroting EZ 2014. Bij EZ betreft de grondslag het funderend onderwijs deel van het groene onderwijs.
 

Uitgaven

OCW artikel 1: primair onderwijs

9,6

OCW artikel 3: voortgezet onderwijs

7,2

EZ artikel 17: groen onderwijs

0,3

Totaal

17,1

Opdracht aan de werkgroep

Opdracht aan de werkgroep is te onderzoeken hoe de effectiviteit van leerroutes in het funderend onderwijs vergroot kan worden, wat kennis over motivatie en sociaal-emotionele ontwikkeling enerzijds en cognitieve ontwikkeling anderzijds hierbij betekent,10 en wat de implicaties daarvan zijn voor onderwijskwaliteit, arbeidsmarkt en overheidsbudget. De werkgroep wordt daarbij ook gevraagd hoe het onderwijs via leerroutes effectiever kan inspelen op onzekerheid rond de ontwikkeling van de leerling (flexibiliteit, responsiviteit). De werkgroep wordt gevraagd zich niet te beperken tot directe handelingsopties van de overheid, maar ook de handelingsopties van schoolbesturen, schoolleiders, leraren, leerlingen en ouders te onderzoeken. De werkgroep wordt gevraagd een doorkijk te geven, wat effectievere leerroutes impliceren voor het vervolgonderwijs (mbo, hbo, wo).

De centrale onderzoeksvraagstelling is daarmee in hoeverre de huidige inzet van middelen in het funderend onderwijs als gevolg van leerroutekeuze, vertragen en (niet) versnellen optimaal is, op welke manieren overheid, schoolbesturen, schoolleiders, leraren, leerlingen en ouders de gemiddelde verblijfsduur in het funderend onderwijs kunnen bekorten bij dezelfde of hogere onderwijskwaliteit, en hoe aldus de publieke middelen doeltreffender en doelmatiger besteed kunnen worden.

Beleidsbeschrijving en analyse

Het onderzoek start met een beschrijving van leerroutes in het Nederlandse funderend onderwijs en met een overzicht van de wetenschappelijk literatuur over de factoren die leerroute en leerroutesnelheid bepalen en over de effectiviteit en doelmatigheid van interventies die routekeuzes en routesnelheid beïnvloeden. Het onderzoek brengt vervolgens in kaart op welke manieren in Nederland de effectiviteit van leerroutes bevorderd kan worden, en wat de kosten en baten daarvan zijn. Voorbeelden van zulke manieren kunnen zijn: opbrengstgericht werken, gedifferentieerd lesgeven, gedifferentieerd inroosteren, flexibel eindexamenpakket, 3-jaar-in-2-jaar-klassen, zomer- en schakelklassen, bijspijkertrajecten en opleidingskeuzebegeleiding.

Te ontwikkelen beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert hierover middels beleidsvarianten. Het onderzoek geeft bij elke variant aan wat de implicaties voor onderwijskwaliteit, onderwijsverblijfsduur, arbeidsmarkt, kostenefficiëntie en overheidsbudget zijn. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Beleidsvarianten leiden tot budgettaire besparingen of zijn budgetneutraal. In ten minste één variant wordt het verschil tussen de gemiddelde verblijfsduur bovenop de nominale verblijfsduur in het funderend onderwijs met ten minste de helft bekort. Om een indruk te geven: met zo’n variant zou in het vo ten minste 200 miljoen zijn gemoeid.11

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep (departementen en externe deskundigen): OCW, EZ, SZW, AZ, FIN, CPB. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een cosecretaris vanuit OCW.

Overig

De werkgroep start in januari 2015 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 juli 2015 in.

De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.