Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

4. Financieel Management

4.1 Inleiding

Het financieel management bij het Rijk was van goede kwaliteit en garandeerde ook in 2016 een goede beheersing van de uitgaven en ontvangsten van het Rijk. De bedrijfsvoering is vorig jaar over het algemeen beheerst verlopen. Het niveau van rechtmatigheid van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk was in 2016 opnieuw hoog. Nederland voldeed ook in 2016 op rijksniveau ruimschoots aan de norm van 99 procent voor rechtmatigheid.

Daarnaast zorgt de financiële functie34 van het Rijk voor beheersing en continuïteit in de financiële processen. De financiële functie van het Rijk is decentraal ingericht en tegelijkertijd groeit de samenwerking binnen de bedrijfsvoering van het Rijk.

Paragraaf 4.2 behandelt de rechtmatigheid van de uitgaven bij het Rijk. Paragraaf 4.3 gaat in op de EU-fondsen in gedeeld beheer en de Nederlandse afdrachten aan de EU. Paragraaf 4.4 besteedt aandacht aan de rijksbrede bedrijfsvoering. In paragraaf 4.5 komen de ontwikkelingen in de rijksbrede bedrijfsvoering aan de orde. Paragraaf 4.6 gaat in op de beleidsinformatie, inclusief het focusonderwerp van de Tweede Kamer over de verantwoording 2016: focus op de beleidstoetsing. Ten slotte besteedt paragraaf 4.7 aandacht aan de ontwikkelingen in het financieel beleid en de financiële functie.

4.2 Rechtmatigheid van de uitgaven

Het niveau van rechtmatigheid35 van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk was onverminderd hoog. Het percentage fouten en onzekerheden bij de uitgaven is ten opzichte van 2015 licht toegenomen. Desalniettemin lag het percentage fouten en onzekerheden, voor het gehele Rijk, evenals voorgaande jaren, ruim onder de grens van 1 procent van de totale uitgaven in 2016.
Tabel 4.2.1 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave van de rijksuitgaven in de afgelopen jaren volgens de Algemene Rekenkamer (in procenten)
 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rechtmatigheid en deugdelijke weergave uitgaven Rijk (%)

99,66

99,76

99,80

99,73

99,53

99,69

99,60

Rapporteringstoleranties bepalen boven welk bedrag een Minister verplicht is om in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag melding te maken van fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid en de getrouwe weergave in het jaarverslag en deze fouten en onzekerheden toe te lichten. Het Rijk hanteert een rapporteringstolerantie van één procent voor het begrotingshoofdstuk niveau36 en drie procent voor het begrotingsartikelniveau.

In 2016 is ook de rechtmatigheid van alle begrotingshoofdstukken afzonderlijk ruim binnen de gestelde rapporteringstoleranties gebleven, met uitzondering van de begrotingshoofdstukken van Wonen en Rijksdienst, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Diergezondheidsfonds. De begrotingshoofdstukken van Veiligheid en Justitie en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben een overschrijding in de verantwoordingsstaat van de agentschappen. Daarnaast is bij een aantal begrotingsartikelen de rapporteringstolerantie overschreden. De bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen over 2016 geven een toelichting hierop.

De belangrijkste fouten en onzekerheden in 2016 waren veroorzaakt door:

  • 1.  Niet geheel voldoen aan (Europese) aanbestedingsregels en (contract)voorwaarden.
  • 2.  Rechtstreekse uitkering uit het Gemeentefonds aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Volgens de Financiële-verhoudingswet mogen betalingen uit het Gemeentefonds alleen ten goede komen aan gemeenten en niet aan de VNG.
  • 3.  Onjuiste voorlopige toekenningen huurtoeslagen bij het begrotingshoofdstuk van het Ministerie van Wonen en Rijksdienst, door foute behandeling en het niet of niet juist verwerken van de ontvangen gegevens van de verhuurder door de Belastingdienst.
  • 4.  Onzekerheden bij de Ministeries van Volkgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over de rechtmatigheid van uitgaven van Caribisch Nederland.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Regelingen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik, als belanghebbenden gegevens moeten verstrekken. Dit is vaak het geval bij subsidies, uitgaven sociale zekerheid en belastingen.

Box 4.2.1 Misbruik en oneigenlijk gebruik

Onder misbruik wordt verstaan: het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van inlichtingen.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het volgens de regels van de wet, maar in strijd met de bedoeling van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering.37

Over regelingen met ontoereikend beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik moeten ministeries rapporteren in het onderdeel «rechtmatigheid» van de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementaal jaarverslag. Onzekerheid die het gevolg is van onvoldoende beleid van misbruik en oneigenlijk gebruik kan, afhankelijk van de omvang, wel negatieve gevolgen hebben voor het oordeel van de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer. De bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen maken over het algemeen geen melding van tekortschietend beleid van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daaruit kan worden geconcludeerd dat het M&O-beleid in opzet en werking bij alle departementen toereikend is.

Fraude

De Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) heeft namens het kabinet op 16 december 2016 de eindrapportage van de rijksbrede aanpak fraude aan de Tweede Kamer gezonden38. Het rapport bevat de belangrijkste resultaten van drie jaar rijksbrede aanpak van fraude. Daarnaast is een aantal ontwikkelingen op specifieke beleidsterreinen van afzonderlijke ministeries39 toegelicht. De verantwoordelijke bewindslieden rapporteren uitvoeriger in hun eigen brieven en rapportages aan de Tweede Kamer over deze ontwikkelingen.

De rijksbrede aanpak fraude heeft een impuls gegeven aan:

  • •  rijksbreed wegnemen van de gelegenheid om te frauderen;
  • •  verbeterde detectie van fraude;
  • •  en een gerichte aanpak van fraudeurs.

Het bewustzijn van toetsing op frauderisico’s bij nieuwe wet- en regelgeving is toegenomen. Dit heeft geleid tot fraudebestendiger wet- en regelgeving. Er is fors geïnvesteerd in beter functionerende basisregistraties, met name de Basisregistratie Personen (BRP), onder meer door het project landelijke aanpak adreskwaliteit.

Beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota

De tweede suppletoire wet (die tegelijkertijd met de Najaarsnota verschijnt) is het laatste wetgevingsmoment gedurende het begrotingsjaar om wijzigingen in de begrotingen voor goedkeuring voor te leggen aan de Tweede Kamer. Als daarna nog beleidsmatige begrotingsmutaties nodig zijn, dan moeten deze per brief aan de Tweede Kamer worden voorgelegd. In bijlage 9 is daarvan een overzicht opgenomen. Net als voorgaande jaren is een ondergrens van twee miljoen euro gehanteerd.

4.3 EU-fondsen in gedeeld beheer en de Nederlandse afdrachten aan de EU

Jaarlijks stelt de Europese Commissie de begroting van de Europese Unie (EU) op, met de te verwachten inkomsten en uitgaven. Deze begroting moet passen binnen de afspraken van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) dat elke zeven jaar met unanimiteit door de lidstaten moet worden aangenomen. Het huidige MFK loopt van 2014 tot 2020. De inkomsten van de Europese Unie bestaan uit de jaarlijkse bijdrage die de lidstaten verplicht zijn te leveren, de zogenaamde afdrachten. De totale afdrachten van alle lidstaten samen moeten de totale uitgaven uit de EU-begroting dekken. De EU-begroting mag namelijk geen overschot of tekort laten zien40.
De uitgaven van de EU begroting zijn onder te verdelen in middelen in direct beheer door de Europese Commissie (ca. 20 procent) en middelen in gedeeld beheer door de Europese Commissie en de lidstaten (ca. 80 procent). De verantwoordelijkheid van de lidstaten daarvoor is vastgelegd in Europese regelgeving41. De inkomsten en uitgaven van de EU-begroting zijn gescheiden, kennen eigen regels, en een eigen verantwoordingsstructuur en ritme42.

EU Afdrachten

De Europese begroting wordt grotendeels gefinancierd met jaarlijkse bijdragen – de afdrachten – van de lidstaten. De afdrachten van de EU-lidstaten kennen drie categorieën: (1) de douanerechten of invoerrechten (ook wel traditionele eigen middelen genoemd, netto na aftrek van de perceptiekostenvergoeding ca. 14 procent van de ontvangsten op de EU begroting), (2) de btw-afdracht (ook ca. 14 procent van de ontvangsten op de EU begroting) en (3) de afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (ca. 72 procent van de ontvangsten op de EU begroting).

De totale afdrachten van Nederland in 2016 bedroegen netto 7,5 miljard euro. De samenstelling van de Nederlandse afdrachten wijkt enigszins af van de gemiddelde samenstelling van de afdrachten van de overige lidstaten. De Nederlandse netto afdracht van douanerechten43 is ca. 30 procent van de totale Nederlandse afdrachten als gevolg van de belangrijke positie van de Rotterdamse haven voor de invoer van goederen in de EU.

Dankzij de btw-, en bni-kortingen die Nederland heeft bedongen bij onderhandelingen voor het huidige MFK is het procentuele aandeel van de btw- en bni-afdracht relatief lager dan het EU gemiddelde. In onderstaande figuur 4.3.1, zijn de btw- en bni-korting echter nog niet verwerkt. De ontvangst van deze kortingen is gekoppeld aan de aanname van het Eigen Middelenbesluit, wat eind 2016 door alle lidstaten is geratificeerd. De aanname van de aanvullende begroting waar de effecten van de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit in werden verwerkt heeft pas laat in 2016 plaatsgevonden waardoor de feitelijke kasontvangst van de Nederlandse korting over 2014–2016 doorgeschoven is naar 2017. Met ingang van 2017 wordt de korting wel jaarlijks met de btw en bni-afdracht verrekend. De overige ontvangst in 2016 heeft betrekking op de achtste aanvullende begroting (DAB8) van 2015, die pas in 2016 in de kas kon worden verwerkt.

De Nederlandse afdrachten voor de EU-begroting worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken44. Verder is in het jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en in de verticale toelichting bij het Financieel Jaarverslag een overzicht opgenomen van alle mutaties die zich het afgelopen begrotingsjaar hebben voorgedaan in de Nederlandse afdrachten.
Figuur 4.3.1. Afdrachten Nederland in het huidige MFK (in mln. €)

Douanerechten

De douanerechten45 bestaan uit importheffingen die door de EU zijn vastgesteld. De douanediensten van de lidstaten heffen en innen deze in opdracht van de Europese Commissie. De Auditdienst Rijk controleert deze douanerechten als onderdeel van de belastinginkomsten voor de jaarrekeningcontrole46. De lidstaten maken de opbrengsten in zijn geheel over aan de Europese Commissie, met inhouding van een vergoeding voor de kosten voor heffing en inning, de zogenaamde perceptiekostenvergoeding. De netto afdracht (bruto afdracht minus perceptiekostenvergoeding) van Nederland voor de douanerechten aan de EU bedroeg in 2016 2,3 miljard euro.

Btw-afdracht

De btw-afdracht wordt vastgesteld op basis van een vast percentage (0,3 procent47) van de geharmoniseerde btw-grondslag. Nederland heeft samen met Duitsland en Zweden een korting bedongen op deze afdracht, zodat het afdrachtpercentage 0,15 procent van de btw-grondslag is. Omdat afzonderlijke lidstaten verschillende btw-tarieven hanteren, wordt de btw-grondslag met een gewogen gemiddeld btw-tarief recht getrokken. Het bij wet onafhankelijke CBS48 levert de input aan het Ministerie van Financiën om dit gewogen gemiddelde te berekenen. De btw-afdracht van Nederland aan de EU bedroeg in 2016 0,9 miljard euro49.

Bni-afdracht

De bni-afdracht is het sluitstuk van de Europese begroting. De bni-afdracht is dan ook afhankelijk van alle andere elementen van de Europese begroting. Als de uitgaven uit de EU-begroting in omvang toenemen, stijgt de totale bni-afdracht van de lidstaten en omgekeerd. Maar ook als de overige eigen middelen – de douanerechtenheffing of de btw-heffing (van alle lidstaten gezamenlijk) – hoger of lager uitvalt, beweegt de bni-afdracht van alle lidstaten mee. Verder is de Nederlandse bni-afdracht afhankelijk van de omvang van het Nederlandse bni ten opzichte van het bni van de overige lidstaten. Het bni voor het lopende jaar wordt vastgesteld op basis van voorlopige cijfers en kan in latere jaren worden bijgesteld op basis van realisatie. Dit kan leiden tot een nacalculatie van de bni afdracht (naheffing of terugbetaling).

Het CBS biedt de bni-cijfers jaarlijks rechtstreeks aan Eurostat – en daarmee de Europese Commissie – aan. Het CBS publiceert deze cijfers op datzelfde moment ook op zijn website50. Daarbij stelt het CBS ook een kwaliteitsrapport op dat inzicht biedt in mogelijke fluctuaties van de cijfers. De Europese Commissie stelt vervolgens de bni-afdracht voor Nederland vast. Het toezicht hierop vindt plaats door de inzet van Eurostat, die de gegevens op haar website publiceert51. Mogelijke verschillen tussen eerder afgedragen totalen en de uiteindelijk definitief vastgestelde afdrachten worden verrekend met de lidstaten. De bni-cijfers kunnen met terugwerkende kracht tot en met het jaar t-4 worden aangepast. Dit betekent dus dat de bni-afdracht pas na vier jaar definitief vaststaat. De bni-afdracht van Nederland aan de Europese Commissie bedroeg in 2016 4,8 miljard euro. Nederland heeft ook op de bni-afdracht een jaarlijkse korting bedongen die in 2016 0,8 miljard euro bedroeg52.

EU fondsen in gedeeld beheer

Van de totale Europese uitgaven (in 2016 ongeveer 145 miljard euro) wordt ongeveer 80 procent (in 2016 zo’n 115 miljard) uitgegeven door fondsen in gedeeld beheer. In Nederland gaat het om de fondsen voor het «Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)», de «Structuurfondsen» en de «Veiligheid-, en Migratiefondsen».

Bij de fondsen in gedeeld beheer zijn de lidstaten medeverantwoordelijk voor goed functionerende beheers- en controlesystemen en een juiste besteding van de EU-middelen. Jaarlijks legt het kabinet hierover verantwoording af in de zogenoemde Nationale Verklaring (bijlage 3 FJR). De Europese Commissie is eindverantwoordelijk voor alle EU-uitgaven. De regels voor gedeeld beheer en de rol van de lidstaten zijn vastgelegd in Europese regelgeving53.
Figuur 4.3.2.: Ontwikkeling totale subsidiabele kosten (fonds + nationale cofinanciering) zoals verantwoord in Nationale Verklaringen. Het jaartal waarin de NV uitkomt is aangehouden als bron omdat de verantwoordingsperiodes van de fondsen verschillen en gebroken boekjaren kennen.

Bron: Nationale Verklaringen 2014–2017

Gemeenschappelijk Landbouw Beleid: de landbouwfondsen

Het GLB leunt op twee pijlers. De eerste pijler bestaat uit directe inkomenssteun aan agrariërs en markt- en prijsbeleid. De grotendeels rechtstreekse inkomenssteun – door middel van het Europees Landbouw Garantie Fonds (ELGF) – richt zich op stabielere landbouwinkomens. De tweede pijler betreft het plattelandsbeleid. Deze pijler richt zich op de kwaliteit van alle plattelandsgebieden in de EU, en wordt gefinancierd door het Europees Landbouw Fonds voor Plattelands Ontwikkeling (ELFPO). In het gebroken boekjaar 2015–2016 heeft Nederland zo’n 652 miljoen euro gedeclareerd voor de landbouwfondsen.

Structuur- en investeringsfondsen

De Structuurfondsen hebben als doel het regionaal beleid van de EU uit te voeren. Dit betekent dat ze de economische en sociale cohesie in de Europese Unie versterken door te zorgen voor evenwicht tussen de regio's. Hiervoor zijn het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) bedoeld. Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is daarnaast gericht op de ontwikkeling van een verantwoorde visserijketen en afspraken ter bevordering van de stabiliteit van de vismarkt. 2015 was het laatste jaar dat het Europees Visserijfonds (EVF)54 geld beschikbaar kon stellen voor deze doelen. Vanaf dit jaar kan de visserijsector een beroep doen op het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV). Het Ministerie van SZW is daarnaast vanaf dit jaar verantwoordelijk voor het nieuwe Fonds voor Europese Hulp aan de Meest Behoeftigen (EFMB). In boekjaar 2015–2016 heeft Nederland geen declaraties gedaan voor de structuurfondsen. Dit, omdat de systemen voor de nieuwe programmaperiode 2014–2020 werden opgezet.

Migratiefondsen/Veiligheidsfondsen

De EU wil de opvang en integratie van immigranten goed regelen. Het migratiebeleid verschilt echter per EU-land. De Europese migratiefondsen hebben als doel gezamenlijk Europees beleid te stimuleren. Voor de periode 2014–2020 zijn er in de plaats van vier migratiefondsen (Integratiefonds, Terugkeerfonds, Vluchtelingenfonds, en het Buitengrenzenfonds) twee migratie- en veiligheidsfondsen in de plaats gekomen: het Asiel-, Migratie- en Integratiefonds (AMIF) en het Fonds voor Interne Veiligheid (ISF). Het AMIF is gericht op een efficiënter beheer van migratiestromen en de versterking en ontwikkeling van een gemeenschappelijke aanpak van asiel, migratie en integratie. Het ISF is gericht op grensbewaking en visummanagement. In het boekjaar 2014–2015 declareerde Nederland 16 miljoen euro bij de migratie- en veiligheidsfondsen, plus 33,7 miljoen euro voor het Jaarprogramma 2013, boekjaar 2015, bij de migratiefondsen.

Box 4.3.1 Evaluaties van doelmatigheid en doeltreffendheid EU-subsidies

Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) heeft voor het landbouwprogramma ELFPO (POP2) programmaperiode 2007–2013 een ex-post evaluatie laten uitvoeren. Ook heeft EZ voor de programmaperiode 2014–2020 een ex ante evaluatie voor het ELFPO (POP3) laten uitvoeren.

De Management Autoriteiten van de structuurfondsen, het EFMB en het EFMZV stellen evaluatieplannen op om de doeltreffendheid, doelmatigheid en het effect van de programma’s te meten en te evalueren. De programma’s voeren een ex ante en een tussentijdse evaluatie uit. De tussentijdse evaluatie is gereed in 2019.

De migratiefondsen hebben een tussentijdse (mid term, in 2010) en ex post (end term in 2013) evaluatie uitgevoerd. Voor de programmaperiode 2014–2020 kennen de Europese migratie- en veiligheidsfondsen een mid-term evaluatie die de Verantwoordelijke Autoriteit eind 2017 indient, conform Europese regelgeving. In 2023 voert de Verantwoordelijke Autoriteit een end term evaluatie uit.

Meer informatie over doelmatigheid en doeltreffendheid van evaluaties staat op de volgende websites.

Landbouwfondsen:

ELFPO: https://www.rootsadvies.nl/downloads/content/346/8d47058a0f7a620/16-12-09-publieksversie-ex-post-evaluatie-pop2.pdf

https://www.rootsadvies.nl/downloads/content/269/8d4705895fa62d0/nl0626831-final-rep-2015.pdf

Structuurfondsen:

EFRO: http://www.op-oost.eu/bestanden/Documenten/OP-Oost/Over_OP-Oost/'%20Ex-ante%20evaluatie%204%20NL%20OPs%20FINAAL.pdf

EVF/EFMZV: https://www.internetconsultatie.nl/efmzv/document/1226

ESF: https://www.agentschapszw.nl/subsidies-en-regelingen/e/esf-2014–2020-algemene-informatie-europees-sociaal-fonds/inhoud/onderzoek-en-evaluatie-esf-2014–2020

EFMB: https://www.agentschapszw.nl/subsidies-en-regelingen/e/efmb-europees-fonds-voor-meest-behoeftigen/inhoud/onderzoek-en-evaluatie-efmb

Migratiefondsen: https://www.agentschapszw.nl/subsidies-en-regelingen/e/europees-buitengrenzenfonds-ebf/nieuws/2016/06/24/evaluatie-migratiefondsen-solid-programmaperiode-2007–2013

Beheers- en controlesystemen en rechtmatigheid

De Europese systematiek schrijft voor dat de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de fondsen goed werkende beheers- en controlesystemen moeten hebben55. Bij goed werkende systemen worden fouten in de uitgaven tijdig ontdekt. Hierdoor kunnen declaraties met fouten zoveel mogelijk worden voorkomen. De onafhankelijke controleur, de Auditautoriteit (AA) beoordeelt de kwaliteit van de beheers- en controlesystemen en de declaratie. Het foutpercentage in de einddeclaratie van een fonds mag niet hoger zijn dan 1,99 procent. Wanneer een lidstaat deze norm overschrijdt kan de Europese Commissie overgaan tot sancties zoals een tijdelijke betaalstop en terugvorderingen van het geld bij de lidstaat. In Nederland is de rol van onafhankelijke controleur belegd bij de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR heeft een zogenaamd «contract of confidence»56 gekregen van de Europese Commissie. Dit betekent dat de Europese Commissie veel vertrouwen heeft in de Nederlandse AA en voor een groot deel steunt op haar oordeel. De controlerapporten van de AA wijzen uit dat de beheers- en controlesystemen goed functioneerden, met uitzondering van het gedeelte van het systeem voor het Europees Integratie Fonds57.
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de systeemoordelen en de foutpercentages per fonds zoals verantwoord in de Nationale Verklaring58. Het totale bedrag is aanzienlijk minder ten opzichte van voorgaande jaren omdat de structuurfondsen geen uitgaven hebben gedeclareerd met het oog op nieuwe systemen voor de periode 2014–2020.
Tabel 4.3.1 Systeemoordelen en foutenpercentages

Fonds

Systeemoordeel

Foutpercentage

Totale Subsidiabele kosten (€)

Periode

ELGF en ELFPO

Functioneert

<2%

651.942.755

16 oktober 2015 t/m 15 oktober 2016

ESF

Functioneert*

N.v.t.

0

1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016

EFRO

N.v.t.

N.v.t.

0

1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016

EFMZV

Functioneert*

N.v.t.

0

1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016

EFMB

Functioneert*

N.v.t.

0

1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016

Migratiefondsen

Functioneert, m.u.v. systeem EIF

<2%

33.707.094

Jaarprogramma’s 2013

Veiligheids- en migratiefondsen

Functioneert

<2%

16.507.331

Boekjaar 2014 en 2015

Totaal fondsen

   

702.157.180

 

4.4 Rijksbrede bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag legt elke Minister verantwoording af over de rechtmatigheid van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen, het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer, de totstandkoming van de beleidsinformatie en over eventuele overige aspecten van de bedrijfsvoering van het desbetreffende ministerie. Op deze manier sluit de verslaglegging aan bij de ministeriële verantwoordelijkheid.

Verantwoordelijkheidsverdeling en verantwoording rijksbrede bedrijfsvoering

De Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) en de Minister van Financiën hebben kaderstellende of voorwaardenscheppende verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de rijksbrede bedrijfsvoering. Deze verantwoordelijkheid voor het systeem van de rijksbrede bedrijfsvoering wordt aangeduid als systeemverantwoordelijkheid59.

De Minister van Financiën heeft op grond van de Comptabiliteitswet 2001 een coördinerende taak bij het begrotingsbeheer en de rijksbrede financiële bedrijfsvoering. De Minister verantwoordt zich hierover in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR).

De Minister voor WenR heeft een systeemverantwoordelijkheid op het terrein van personeel, ICT, organisatie, huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en beveiliging. De Minister voor WenR biedt in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2016 een samenhangend beeld van de organisatie en de bedrijfsvoering van het Rijk.

Rijksbreed beeld 2016 over de bedrijfsvoering

Uit de departementale jaarverslagen en de samenvattende auditrapporten van de Auditdienst Rijk komt het beeld naar voren dat het financieel beheer en materieelbeheer rijksbreed grotendeels op orde is. De afgelopen jaren zijn veel problemen opgelost.

Een beperkt deel van het financieel beheer, materieelbeheer en de overige aspecten van de bedrijfsvoering van de ministeries vertoont echter nog wel tekortkomingen. Het gaat daarbij vooral om:

  • •  het inkoop- en contractbeheer (inclusief de naleving van de aanbestedingsregels);
  • •  en de informatiebeveiliging bij de ministeries, in het bijzonder de volledige implementatie van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR).

Risico’s voor de rijksbrede bedrijfsvoering

Uit het rijksbrede beeld over de bedrijfsvoering en uit de signalen van de Auditdienst Rijk zijn de volgende belangrijke risico’s in de rijksbrede bedrijfsvoering onderkend:

  • •  tekortkomingen in het beheer bij de inkoop en met name de naleving van (Europese) aanbestedingsregels;
  • •  onvolledige implementatie van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR) bij ministeries;
  • •  toepassing van de Wet op de vennootschapsbelasting bij het Rijk;
  • •  vereisten die de meldplicht datalekken stelt;
  • •  toenemende verschuiving van verantwoordelijkheden en (bedrijfsvoerings)taken van ministeries naar SSO’s;
  • •  en flexibiliteit en wendbaarheid van de ministeries om in te kunnen spelen op veranderingen.

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst, Defensie en Veiligheid en Justitie

In 2015 signaleerde de Algemene Rekenkamer drie ernstige tekortkomingen in de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst en de Ministeries van Defensie en VenJ.

Bij het Ministerie van Defensie was er in 2015 een ernstige onvolkomenheid op de logistieke keten reserveonderdelen. In 2016 heeft het ministerie de verdere daling van de inzetbaarheid en voortzettingsvermogen een halt toegeroepen. Het Ministerie van Defensie heeft in 2016 het plan van aanpak verbeteren logistieke keten reserveonderdelen opgesteld dat centraal wordt aangestuurd. In dit plan van aanpak zijn alle lopende acties op dit gebied gebundeld, verder aangescherpt, aangevuld en zijn prioriteiten gesteld. De Tweede Kamer is in een brief geïnformeerd over het plan van aanpak dat verder de lopende verbeteringen en aanvullende maatregelen bevat[1].

Door dit plan is vorig jaar de betrouwbaarheid verbeterd van de levering en beschikbaarheid van artikelen waarnaar vaak en veel vraag is. Er zijn ketens doorgelicht, voorraadpunten verlegd, de communicatie tussen klant en leverancier is verbeterd en er zijn aanvullende artikelen verworven. Verder zijn op het gebied van assortimentsmanagement aanvullende regelgeving en instructies opgesteld en is er in november 2016 een pilot geweest van een opleiding voor assortimentsmanagers. Ook zijn op de eerste zes wapensystemen instandhoudingshoudingsanalyses uitgevoerd, om onderhoudsplannen te verbeteren, assortimenten te verrijken en zogenoemde availability killers (reserveonderdelen die cruciaal zijn voor de inzetbaarheid) te identificeren en aan te pakken.

Omdat de Algemene Rekenkamer dit onderwerp als een ernstige onvolkomenheid aanmerkte, heeft het Ministerie van Defensie in 2016 besloten het verbetertraject intensief te vervolgen.

De Algemene Rekenkamer heeft de aanbeveling gedaan de controlfunctie binnen het Ministerie van VenJ te verbeteren, zodat de bedrijfsvoering op orde komt, informatie tijdig op de juiste plek belandt, de informatie betrouwbaar en volledig is en er sturing kan plaatsvinden. In 2016 heeft het Ministerie van VenJ de maatregelen voor de verbetering van de controlfunctie uitgewerkt en is zoveel mogelijk al een begin gemaakt te werken conform een tweelagen controlmodel, zoals afgesproken tussen de Ministers van Financiën en VenJ. Per 1 april 2017 wordt DG-control ondergebracht bij de directie Financieel Economische Zaken (FEZ), de concerncontroller. De afstand van concerncontrol tot de taakorganisaties wordt daarmee verkleind. Daarnaast wordt het eigenaarschap van dertien taakorganisaties ondergebracht bij de Secretaris-Generaal (SG).

De structurele verbetering van de controlfunctie is nauw gerelateerd aan een cultuur- en gedragsverandering en daarmee sterk verbonden met het lopende meerjarige veranderprogramma «VenJ verandert». Dit programma beoogt een grotere mate van openheid en transparantie zowel in- als extern ten behoeve van een goede en brede informatie-uitwisseling binnen het ministerie. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de cultuur en het gedrag zijn veranderd: directie FEZ heeft een sterkere, meer betrokken positie en door een bredere Bestuursraad is er meer samenspraak met en invloed van de grote uitvoeringsorganisaties.

In 2014 en 2015 heeft de Algemene Rekenkamer een ernstige onvolkomenheid gesignaleerd bij de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft veel IT-systemen in gebruik die in een aantal gevallen sterk verouderd zijn en voor problemen zorgen in de uitvoering van de processen van de Belastingdienst. Bij het doorvoeren van nieuwe belastingmaatregelen loopt de Belastingdienst risico’s voor de continuïteit van de IT-processen en dus van de dienstverlening en belastinginning.

De Algemene Rekenkamer beveelt aan «een integrale aanpak van de modernisering en de aanpak van de IT-legacy». De Belastingdienst heeft hiervoor het programma «Regie Modernisering IV-landschap» in het leven geroepen. Doelstelling van het programma is een robuust en wendbaar IV-landschap dat de dagelijkse continuïteit duurzaam borgt èn het mogelijk maakt dat systemen sneller kunnen inspelen op het doorvoeren van wetswijzigingen en andere procesvernieuwingen. In 2016 is in dit kader een meerjarige, integrale planning opgeleverd. De legacy-problematiek wordt hierin stap-voor-stap in een tijdpad tot 2020 weggewerkt.

De bovengenoemde maatregelen die de Belastingdienst en de Ministeries van Defensie en VenJ hebben genomen, leidden ertoe dat de ernst van de onvolkomenheid bij deze organisaties afneemt. De Algemene Rekenkamer kwalificeerde deze problemen in 2016 als onvolkomenheid, zij het niet meer als ernstig.

Door de Belastingdienst is een vertrekregeling afgesloten die de toets der kritiek niet kan doorstaan. De afgesproken besluitvormingsprocedures zijn niet gevolgd waardoor ingebouwde checks en balances niet hebben gewerkt. Naar aanleiding hiervan is besloten de financiële besluitvorming van de Belastingdienst onder verscherpt toezicht te stellen, de aansturing van de Belastingdienst via een Raad van Bestuur te vervangen door aansturing via de Directeur-Generaal (DG), een project plaatsvervangend SG aan te stellen om de ophanging van de Belastingdienst onder het kerndepartement versneld aan te passen en een Commissie onderzoek Belastingdienst aan te wijzen om onderzoek naar de besluitvormingsprocessen binnen de Belastingdienst te verrichten. De belangrijkste conclusie van de Commissie is dat een verbetering van de sturing en beheersing van de processen binnen de Belastingdienst in relatie tot het kerndepartement dringend noodzakelijk is.

4.5 Ontwikkelingen in de rijksbrede bedrijfsvoering

Agentschappen

In de Regeling agentschappen is opgenomen dat doorlichting van alle agentschappen minimaal één keer per vijf jaar plaatsvindt. Hiermee wordt een beter beeld gevormd over de sturing, het financieel beheer, de bekostiging en de doelmatigheidsontwikkeling van alle agentschappen.

In 2016 zijn de doorlichtingen afgerond bij de Dienst ICT Uitvoering (DICTU), het Nationaal Archief (NA) en Rijkswaterstaat (RWS). Daarnaast zijn in 2016 de doorlichtingen gestart bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en P-Direkt.

Inmiddels is bij het grootste deel van alle agentschappen een doorlichting uitgevoerd en afgerond. In bijlage 14 is een overzichtstabel opgenomen met de belangrijkste aanbevelingen uit de doorlichtingen die zijn afgerond.

Het aantal agentschappen bij het Rijk daalt, door opheffingen, decentralisaties en samenvoegingen. Per 2016 is het nieuwe agentschap Rijksvastgoedbedrijf (RVB) van start gegaan. Het RVB is tot stand gekomen door fusie van de drie agentschappen: Defensie Vastgoed Dienst, het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf en de Rijksgebouwendienst.

Figuur 4.5.1 Ontwikkeling totaal aantal agentschappen 1994–2016
In 2016 is weer een dataset met informatie over balans, resultaat en fte’s60 van agentschappen in meerjarig verband als open data beschikbaar gesteld. Tevens is voor zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) een dataset ontsloten met gegevens over omzet, herkomst en fte’s. Beide datasets zijn te raadplegen op http://opendata.rijksbegroting.nl/ en in de vorm van interactieve infographics via http://agentschappen.rijksacademie.nl en http://zbo.rijksacademie.nl.

Inkoopbeheer en naleving Europese aanbestedingsregels

Het beeld bij de naleving van de inkoopregels is wisselend: bij sommige ministeries is een verbetering te zien. Bij andere ministeries is juist sprake van een verslechtering. Er zijn daarbij geen uitschieters. De naleving van de (Europese) aanbestedingsregels blijft desalniettemin overal om aandacht vragen.

Over 2015 was er onduidelijkheid over de motivering van de objectieve leverancierskeuze. In 2016 is een nieuw kader opgesteld met draagvlak van alle betrokken partijen (regelgevers, kaderstellers, uitvoerders en controleurs). Het nieuwe kader is met ingang van 1 januari 2017 in werking getreden. Aanpassing van het grensbedrag in de Circulaire grensbedragen kan echter pas in werking treden wanneer een aanpassing van de toelichting in de Gids Proportionaliteit heeft plaatsgevonden. Tot dan blijft de huidige Circulaire van kracht en zal de Algemene Rekenkamer haar huidige werkwijze handhaven.

Beheersing apparaatsuitgaven

De door het kabinet voorgestelde maatregelen voor meer inzicht en beheersing van de apparaatsuitgaven zijn in het afgelopen jaar geïmplementeerd. Zo toetst de Minister voor WenR aan de voorkant van het besluitvormingsproces op het effect van beleidsvoorstellen op apparaatsuitgaven. Afgesproken is dat indien sprake is van een intensivering, de betreffende Minister de gevolgen voor de apparaatsuitgaven in beeld brengt. Dekking dient daarbij binnen het eigen apparaat te worden gezocht. Wanneer een departement aangeeft de apparaatsintensivering niet binnen het eigen apparaatsbudget te kunnen dragen, wordt een onafhankelijke toets door de Minister voor WenR uitgevoerd. Een duidelijke set spelregels dwingt tot een scherpere discussie aan de voorkant over (de dekking van) apparaatsintensiveringen. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2016 is opgenomen hoe de apparaatsuitgaven zich in 2016 rijksbreed hebben ontwikkeld.

Verbetering financieel beheer en verantwoording van subsidies

Sinds 2014 publiceert het Rijk jaarlijks overzichten van alle subsidie(regelingen), de subsidieontvangers en de bijbehorende uitgekeerde bedragen. Deze informatie staat in de vorm van open data op de website van de rijksoverheid (http://opendata.rijksbegroting.nl). Op Verantwoordingsdag 2017 worden de overzichten over het afgelopen jaar openbaar gemaakt. Deze informatie is aanvullend op de informatie over subsidies die jaarlijks in de departementale begrotingen (subsidiebijlagen) en jaarverslagen wordt opgenomen.

In opdracht van het Ministerie van Financiën is het Uniform Subsidiekader (USK) in 2016 geëvalueerd door de Auditdienst Rijk en het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal).

Het onderzoek van de Auditdienst Rijk laat zien dat het USK is doorvertaald in departementale regelgeving en in de praktijk goed wordt toegepast. Actal concludeert dat het USK een matigende invloed heeft op de regeldruk van subsidieregelingen, zonder dat dit heeft geleid tot toenames van misbruik en oneigenlijk gebruik.61 Tegelijkertijd doet Actal aanbevelingen om de regeldruk verder te verlagen, omdat subsidieontvangers nog steeds regeldruk ervaren.

Beheersing van grote ICT-projecten

Het Bureau ICT-Toetsing (BIT) voert onafhankelijke toetsen uit op ICT-projecten met een ICT-component van meer dan vijf miljoen euro. In 2016 heeft het BIT twaalf adviezen afgerond. Zowel de afgeronde adviezen als de lopende adviesaanvragen zijn inzichtelijk op www.bureauicttoetsing.nl. De evaluatie over het eerste jaar BIT is aan de Tweede Kamer verzonden (TK 26 643 nr. 440).

De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2016 beschrijft de resultaten uit het overgangsjaar tussen de afgeronde Informatiseringstrategie (I-strategie) Rijk62 en de nieuwe Strategische I-agenda Rijksdienst, bedoeld voor de jaren 2017 tot 202063. De aandacht blijft daarbij gericht op het versterken van de I-functie van het Rijk, zowel door het verder professionaliseren van (top)management, beleidsmedewerkers en ICT- medewerkers, als door het uitbreiden van de I&ICT-capaciteit bij uitvoeringsorganisaties als I-Interim Rijk.

De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2016 gaat verder in op de ICT-ontwikkelingen, de grote ICT-projecten in 2016 en de ICT-kosten van het Rijk.

Informatiebeveiliging

Alle Ministers hebben over 2016 een «in control verklaring» (ICV) afgegeven. Daarin staat dat het ministerie in control is ten aanzien van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) en dat er voldoende zekerheid is dat de bedrijfsvoering voldoet aan het VIR en de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR 2012). In deze ICV’s staan de risico’s voor de kritieke systemen en de wijze van sturing op informatiebeveiliging vanuit het ministerie centraal.

De Auditdienst Rijk heeft over 2016 rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar de sturing op informatiebeveiliging en de implementatie van de BIR. Uit het onderzoek blijkt datde implementatie van de BIR bij de ministeries traag verloopt. Er zijn weinig vorderingen geboekt ten opzichte van 2015. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) verwacht in 2017 een herziene BIR vast te stellen die beter aan de behoefte van departementen voldoet. Desalniettemin zal extra inspanning van de ministeries nodig blijven op dit onderwerp. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2016 wordt verder ingegaan op de informatiebeveiliging bij het Rijk.

Gebruik open data64

De Minister van BZK coördineert de rijksbrede aanpak open data, stelt kaders en biedt ondersteuning aan de ministeries. In 2016 telt de website data.overheid.nl 10.298 datasets die beschikbaar zijn voor hergebruik. Daarbinnen ontsluit de Minister van Financiën de financiële data met een plan voor vijf jaar. De ambitie is om de financiële data open te maken, waardoor toezicht en verantwoording gaan veranderen. Op Verantwoordingsdag zijn de volgende nieuwe datasets als open data over het jaar 2016 beschikbaar gesteld: leningen, garanties, bijdragen aan agentschappen, aan ZBO’s en RWT’s, aan (inter-)nationale organisaties, aan andere begrotingshoofdstukken en aan sociale fondsen.

Financieel beheer, verantwoording en toezicht semipublieke sector

Eind 2013 heeft het kabinet het normenkader financieel beheer en toezicht vastgesteld65. Het normenkader bevat regels die in principe voor alle semipublieke organisaties van belang zijn. Omdat er grote verschillen zijn tussen deze organisaties is de toepasselijkheid van het normenkader in de praktijk maatwerk. De ministeries bepalen ten aanzien van de instellingen die binnen hun beleidsverantwoordelijkheid vallen of – en zo ja, op welke wijze – het normenkader van toepassing is. Daaropvolgend is het van belang dat de ministeries toezien op de daadwerkelijke toepassing van het kader binnen deze instellingen.
De afgelopen paar jaar hebben ministeries bepaald voor welke instellingen het normenkader van toepassing is. Ter ondersteuning van dit proces heeft het Ministerie van Financiën in mei 2016 een handreiking beschikbaar gesteld66, die voorziet in een nadere uitwerking van het normenkader zoals de meerjarenbegroting en het risicobeleid. Daarbij is voortdurend oog gehouden voor de eigenstandige positie van semipublieke organisaties. Een belangrijk doel hierbij is te verzekeren dat deze organisaties in control zijn.

Ministeries moeten vervolgens toezicht houden op de toepassing van het normenkader door de instellingen die onder hun beleidsverantwoordelijkheid vallen. Het komende jaar zal het accent in toenemende mate op het toezicht door ministeries op de toepassing van het normenkader komen te liggen. Ministeries moeten hiervoor een gedegen inschatting maken van de risico’s in een sector en/of instelling. Daarbij staat het belang van de publieke dienstverlening en de publieke middelen die hierin omgaan voorop. Zijn de semipublieke instellingen in control – en zijn de publieke taken en middelen in goede handen?

Het Ministerie van Financiën heeft in samenwerking met de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering in 2016 een eerste pilot voor de opleiding Toezicht semipublieke organisaties (TSPO) georganiseerd. Deze pilot is succesvol verlopen – een tweede pilot is voorzien in 2017.

Volkshuisvesting, onderwijs, zorg en SUWI67 domein

Het financieel beheer en de interne checks-and-balances bij woningcorporaties zijn in de parlementaire enquête woningcorporaties uitgebreid aan de orde gekomen68. Naar aanleiding hiervan zijn de regels voor corporaties aangescherpt in de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. Met deze wet, die per 1 juli 2015 in werking is getreden, is het normenkader voor alle woningcorporaties volledig geïmplementeerd.
In het onderwijsveld is het normenkader grotendeels geregeld in de reeds bestaande wet- en regelgeving en de governancecodes69. Onderwijsinstellingen die de governancecode volledig toepassen voldoen ook aan het normenkader. Op sommige onderdelen van de governancecode mogen de instellingen op basis van het principe van «pas toe of leg uit» afwijken.

Het Nederlandse zorgstelsel is zodanig geordend dat de Minister van VWS verantwoordelijk is voor het waarborgen van kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg. Zorgverzekeraars en zorgkantoren zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Zorgverzekeringswet, respectievelijk de Wet langdurige zorg. De continuïteit van de verlening van zorg is daarbij leidend, niet de continuïteit van de individuele zorgaanbieders. Voor wat betreft grote gesubsidieerde instellingen (meer dan 25 miljoen euro subsidie per jaar) beoordeelt het Ministerie van VWS in hoeverre het normenkader wordt gehanteerd.

Ook de twee grote zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) op het SUWI domein, namelijk het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) handelen conform de uitgangspunten van het financieel normenkader.

Overige semipublieke instellingen

Naast de grote sectoren die hierboven beschreven staan zijn er nog verschillende semipublieke instellingen waar het normenkader van toepassing is70. Dit betreft meer dan zeventig stichtingen en meer dan veertig ZBO’s71. Bij de toepassing van het normenkader is aansluiting gezocht bij de aard en specifieke omvang van de instelling. Bijvoorbeeld in het geval van ZBO’s is in veel gevallen een alternatief gezocht voor de Raad van Toezicht, omdat een Raad van Toezicht binnen een ZBO niet is toegestaan. Ook bij kleine organisaties zijn soms afwijkingen gemaakt vanuit het oogpunt van proportionaliteit. Een voorbeeld hierbij is het niet apart beleggen van de financiële taak bij organisaties met maar één bestuurder.

4.6 Beleidsinformatie

Totstandkoming beleidsinformatie

De beleidsinformatie in de departementale jaarverslagen is binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar tot stand gekomen. Ten opzichte van 2015 hebben een aantal departementen in 2016 verbeteringen doorgevoerd op het punt van de dossiervorming en de naleving van de eigen richtlijnen en aanwijzingen. Desalniettemin behoeft dit bij een aantal ministeries nog verdere verbetering.

Kwaliteit beleidsinformatie

Een beleidsartikel in het departementale jaarverslag bevat een beleidsconclusie waarin een oordeel wordt gegeven over de uitvoering van het beleid in het afgelopen jaar. Deze conclusie wordt gebaseerd op de beschikbare bronnen met beleidsinformatie zoals indicatoren, kengetallen en beleidsevaluaties. Vanaf de introductie in 2013 is er doorlopend aandacht voor beleidsconclusies, aangezien de kwaliteit hiervan sterk varieert en maar langzaam verbetert. In 2016 heeft een aantal Kamercommissies de wens geuit om meer informatie over maatschappelijke effecten in de begroting en het jaarverslag op te nemen. Dit is zo goed mogelijk geregeld binnen de, met de Tweede Kamer afgesproken, voorschriften van Verantwoord Begroten. Dat wil zeggen dat ministeries geen onterechte suggestie van afrekenbaarheid op streefwaardes in begrotingsartikelen opnemen, wanneer het ministerie op basis van de rol en verantwoordelijkheid slechts geringe invloed kan uitoefenen op deze streefwaarde. Dit speelt met name bij ministeries met een grotendeels regisserende rol, die dus met andere instrumenten dan begrotingsgeld op resultaat sturen (bijvoorbeeld met wet- en regelgeving of premie-uitgaven) of bij beleidsterreinen waar externe factoren de beleidsresultaten in grote mate beïnvloeden (bijvoorbeeld buitenland en private sector). Er is bij een aantal ministeries een indicatorentabel in de beleidsagenda opgenomen. Een ontwikkeling die tegemoet komt aan de behoefte aan beleidsinformatie is het steeds meer ontsluiten van indicatoren via digitale portals zoals bijvoorbeeld de Staat van de Volksgezondheid en Zorg (www.staatvenz.nl).

Beleidsevaluaties

Evaluaties en beleidsdoorlichtingen: focus op beleidstoetsing

Beleidsevaluaties laten zien wat de effecten van het beleid zijn en in hoeverre de doelstellingen zijn bereikt. Daarnaast kunnen beleidsevaluaties mogelijke effecten van toekomstig beleid in kaart brengen. Evaluaties op instrumentniveau worden door middel van een syntheseonderzoek samengebracht in een beleidsdoorlichting, om tot een oordeel te komen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Ministers zijn verantwoordelijk voor het periodiek evalueren van de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun beleid met behulp van een beleidsdoorlichting. Ieder begrotingsartikel moet ten minste elke zeven jaar worden doorgelicht. De Minister van Financiën is stelselverantwoordelijk.

De Tweede Kamer heeft voor de verantwoording over 2016 «focus op de beleidstoetsing» als focusonderwerp aangemerkt. De Tweede Kamer heeft het kabinet hierbij verzocht om bij de verantwoording in te gaan op zowel de inhoudelijke als procesmatige kwaliteit van beleidsdoorlichtingen72. Het kabinet is verheugd met de aandacht voor beleidstoetsing. Evaluaties als beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) vormen de ijkpunten in de beleidscyclus van de rijksoverheid. Niet alleen verschaffen deze instrumenten meer inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, maar zijn ook een belangrijk instrument voor de Tweede Kamer om haar budgetrecht vorm te geven.
In 2016 is bekeken hoe het instrument beleidsdoorlichting werkt in de beleidsdoorlichting Begrotingsbeleid, die als bijlage bij het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte is verschenen. De Studiegroep Begrotingsruimte constateerde dat verbetering van het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven mogelijk en noodzakelijk is. De Studiegroep heeft geadviseerd «een operatie Inzicht in Kwaliteit te starten, gericht op het verbeteren van het inzicht in de doelmatigheid van beleid. De volgende richtingen kunnen daarbij worden uitgewerkt: Grotere rol onafhankelijken, het interdepartementaal gebruik maken van kennis en expertise en meer flexibiliteit en maatwerk in de instrumentkeuze en toepassing en nieuwe benaderingen binnen bestaande instrumenten. Als startpunt kunnen in ieder geval de volgende maatregelen worden ingevoerd: Een uitgewerkte meerjarenplanning, waarmee de inzet van de verschillende evaluatie-instrumenten op de beleidsterreinen in samenhang en in de tijd wordt bezien en stapeling van instrumenten wordt voorkomen. In het begin van beleidstrajecten vaststellen wat de relevante evaluatievragen zijn en bepalen hoe de gegevens die nodig zijn om die vragen te beantwoorden, zullen worden verzameld»73.

De Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd ten behoeve van de volgende kabinetsperiode. Het huidige kabinet is alvast aan de slag gegaan met de volgende vier maatregelen die aansluiten bij de no-regret adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte:

  • 1.  De uitgewerkte meerjarenplanning, waarbij de inzet van verschillende evaluatie-instrumenten in samenhang en in de tijd wordt bezien. Het Ministerie van VWS start hiertoe een pilot.
  • 2.  Een verbeterparagraaf in de beleidsdoorlichtingen, met aandacht voor de manier waarop inzicht in doeltreffendheid en doelmatigheid kan worden vergroot.
  • 3.  Betere uitwisseling van kennis tussen ministeries bevorderen en de externe betrokkenheid vergroten. Bij wijze van experiment gaan hiertoe acht directeuren een beleidsdoorlichting op het terrein van een ander ministerie begeleiden.
  • 4.  Ten slotte wordt een nieuwe opleiding ontwikkeld om medewerkers die een beleidsdoorlichting moeten begeleiden, actief te scholen op het terrein van evaluatieonderzoek74.
De belangrijkste conclusie van de in 2016 uitgevoerde evaluatie van de brieven is dat de kwaliteit van de brieven met onderzoeksopzet en vraagstelling is verbeterd. Deze verbetering komt naar voren doordat alle brieven uit 2016 een duidelijke afbakening gaven van beleidsonderdelen, budget en periode. Daarnaast gingen alle onderzoeksopzetten in op de twintigprocent-besparingsvariant. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de opzet en vraagstelling is groot en zij stelt regelmatig vragen over de opzet en vraagstelling. De evaluatie laat zien dat er nog verbeteringen mogelijk zijn bij de uitwerking van beleidstheorie. Ten slotte kunnen ministeries meer inzicht verschaffen in de onderliggende evaluaties75.
In zijn brief van 23 december 2016 is de Minister van Financiën al ingegaan op de inhoudelijke kwaliteit van beleidsdoorlichtingen. De conclusie luidde dat meer dan de helft van de beleidsdoorlichtingen in staat is (in enige mate) uitspraken te doen over de doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Voor doelmatigheid gold dit voor iets minder dan de helft van de beleidsdoorlichtingen. Voor verschillende beleidsterreinen is het zeer lastig om hier uitspraken over te doen, doordat het bijvoorbeeld niet mogelijk is de causaliteit van effecten aan te tonen of doordat effecten niet tot het beleid zijn te isoleren, een voorbeeld hierbij is het internationaal mensenrechtenbeleid en de internationale financiële betrekkingen. Ook op terreinen waar doeltreffendheid en doelmatigheid moeilijk vast te stellen zijn, kan een beleidsdoorlichting bijdragen aan het lerend vermogen van een departement76.

De behandeling van beleidsdoorlichtingen in de Tweede Kamer is in de afgelopen zes jaar niet noemenswaardig veranderd. De Tweede Kamer behandelt alle beleidsdoorlichtingen. In totaal zijn er in de afgelopen zes jaar 120 beleidsdoorlichtingen aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiervan zijn slechts drie ter kennisgeving aangenomen. Over de overgrote meerderheid van de beleidsdoorlichtingen zijn schriftelijke vragen gesteld. Vijfmaal zijn deze mondeling toegelicht. Wat opvalt is dat de laatste drie jaar de technische briefing aan belang lijkt te winnen. Hiervan werden er in totaal zes gehouden.

Tabel 4.6.1. Behandeling van beleidsdoorlichtingen door de Tweede Kamer, 2010–2016

Behandelwijze

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Totaal

1. voor kennisgeving aangenomen

1

   

1

   

1

3

2. schriftelijk overleg of schriftelijke vragen met antwoorden voor kennisgeving aangenomen

2

1

2

2

5

1

3

16

3. schriftelijk overleg of schriftelijke vragen en beantwoording in overleg

3

   

1

1

5

4. betrokken bij overleg (in AO/wetgevingsoverleg/ notaoverleg), veelal na schriftelijke feitelijke vragen

6

10

8

13

16

20

11

84

5. technische briefing

       

1

3

2

6

6. nog in behandeling

         

1

5

6

Totaal aantal door de Kamer behandelde doorlichtingen

12

11

10

17

22

26

22

120

Het betrekken van een beleidsoverleg bij een algemeen of wetgevingsoverleg is de meest voorkomende behandelwijze van de Tweede Kamer. Zeventig procent van alle beleidsdoorlichtingen werd – veelal na schriftelijke vragen – op deze wijze behandeld.

Om te bepalen welke rol de beleidsdoorlichtingen tijdens de overleggen of in plenaire vergaderingen speelden, is voor drie jaar (2013 tot en met 2015) in de verslagen van de overleggen en in de Handelingen nagegaan hoe vaak de bij de overleggen te betrekken beleidsdoorlichtingen zijn aangehaald. Dit is gedaan door te zoeken op het gebruik van het woord «beleidsdoorlichting» door Kamerleden. Dit onderzoek geeft als beeld dat beleidsdoorlichtingen in het overleg en debat geen significante rol spelen. Van de 65 beleidsdoorlichtingen die in deze drie jaren aan de Tweede Kamer zijn aangeboden zijn tijdens vier overleggen (zes procent) door in totaal acht Kamerleden vragen gesteld.

Volgens de bepaling uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek dient «al het beleid dat mede wordt gevoerd op grond van één of meer beleidsartikelen uit de Rijksbegroting periodiek (bijvoorbeeld eens per vier jaar en ten minste eens in de zeven jaar) te worden geëvalueerd in een beleidsdoorlichting»77. In de afgelopen vier jaar zijn 56 van de 151 (sub)beleidsartikelen niet doorgelicht. In de afgelopen zeven jaar zijn 124 van de 151 (sub)beleidsartikelen conform de afgesproken standaard doorgelicht. Dit is meer dan tachtig procent van alle (sub)beleidsartikelen.

Ten aanzien van de voortgang van de beleidsdoorlichtingen is de afgelopen vier jaar het beeld constant gebleven. De afgelopen vier jaar is in het Financieel Jaarverslag Rijk vermeld dat gemiddeld ongeveer de helft van het aantal geplande beleidsdoorlichtingen conform planning tijdig binnen de jaargrens aan de Tweede Kamer is aangeboden. Over de vertraging en de redenen hiervan is de Tweede Kamer in alle gevallen geïnformeerd.

Tabel 4.6.2. Per departement geplande beleidsdoorlichtingen in 2016

Departement

Totaal aantal geplande beleidsdoorlichtingen voor 2016

In 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden

IV Koninkrijksrelaties en BES-fonds

1

0

V Buitenlandse Zaken

1

0

VI Veiligheid en Justitie

2

0

IX Financiën en Nationale Schuld

5

5

X Defensie

1

0

XII Infrastructuur en Milieu

1

1

XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2

1

XVI Volksgezondheid, Welzijn en Sport

3

2

XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

3

0

XVIII Wonen en Rijksdienst

1

1

Totaal

20

10

Tabel 4.6.3. Beleidsdoorlichting uit eerdere jaren die in 2016 zijn aangeboden

Departement

Totaal aantal vertraagde beleidsdoorlichtingen

In 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden

V Buitenlandse Zaken

5

2

VI Veiligheid en Justitie

2

2

IX Financiën en Nationale Schuld

1

1

X Defensie

1

1

XII Infrastructuur en Milieu

1

1

XIII Economische Zaken

1

1

XVI Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2

2

XVII Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

1

1

Totaal

14

11

Bijlage 12 geeft een nader overzicht van de voor 2016 aangekondigde beleidsdoorlichtingen en van de beleidsdoorlichtingen uit voorgaande jaren die in 2016 zijn afgerond. Daarnaast is op de website rijksbegroting.nl (zie http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/2016) informatie te vinden over de geprogrammeerde en afgeronde evaluaties per departement. Alle afgeronde beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsdoorlichtingen, inclusief kabinetsreactie, zijn hier eveneens te vinden.

Interdepartementale beleidsonderzoeken

De interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) gaan over grotere, artikeloverstijgende, thema’s en geven concrete en doorgerekende beleidsopties. Hiermee onderscheiden de IBO’s zich van de beleidsdoorlichtingen, waar de nadruk ligt op het terugkijken naar het reeds gevoerde beleid.

In 2015 zijn er zeven IBO’s van start gegaan. Deze zijn inmiddels allemaal afgerond en aan de Tweede Kamer aangeboden (Sociale huur, Kostenefficiëntie CO2 reductie maatregelen, Verkeershandhaving, Belastingdienst, Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW, Gezonde leefstijl en Opgavegericht werken bij infrastructurele planning). Ook is het in 2014 gestarte IBO politie opgeleverd. Daarnaast zijn in 2016 de, in tabel 5.6.4 weergegeven vijf IBO’s van start gegaan78.
Tabel 4.6.4. Interdepartementale beleidsonderzoeken, ronde 2016–2017.

Arbeidsongeschiktheid

Innovatie in de zorg

Onderwijsachterstandenbeleid

Gereedstelling

Subsidies

4.7 Ontwikkelingen financieel beleid en financiële functie

Comptabiliteitswet en herziening lagere comptabele regelgeving

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor de modernisering van de Comptabiliteitswet. In dit verband heeft de Minister van Financiën in 2016 het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2016 bij de Tweede Kamer ingediend. Naast een moderne structuur heeft dit wetsvoorstel tot doel om de taken en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de praktijk te laten aansluiten. Een andere doelstelling van dit wetsvoorstel is om flexibiliteit te bieden aan toekomstige ontwikkelingen die zich op het gebied van het beheer van de financiën van het Rijk kunnen voordoen.

Afgelopen jaar heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2016 behandeld. Vervolgens heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel op onderdelen gewijzigd, waardoor onder andere de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van staatsdeelnemingen zijn uitgebreid. Op 11 oktober 2016 is het wetsvoorstel met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer heeft in maart 2017 het wetsvoorstel aanvaard.

Het voorgenoemde wetsvoorstel brengt een modernisering van de op de Comptabiliteitswet gebaseerde regelgeving met zich mee. De werkzaamheden hiervan zijn ondertussen gestart.

Visie financiële informatievoorziening Rijk

In 2016 heeft de financiële functie een visie ontwikkeld op de (financiële) informatievoorziening. Een onderdeel van deze visie betreft het gebruik van nieuwe technologieën die de kwaliteit en flexibiliteit van de financiële functie zullen verbeteren. De visie op de financiële functie is in een programma «Op weg naar een digitale begroting» verankerd. Het programma bestaat uit een aantal projecten, zoals:

  • –  Blockchain: in 2016 is verkend wat blockchain voor de financiële functie kan betekenen. Om de mogelijkheden van blockchaintechnologie na te gaan is gekozen om een werkend prototype uit te werken rondom schatkistbankieren. Deze casus betreft de nieuwbouw van een fictieve onderwijsinstelling en het ketenproces van financiering daaromheen. Deelnemende actoren aan de pilot zijn de Ministeries van Financiën en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de gemeente Amsterdam;
  • –  Standard Business Reporting (SBR): SBR is de nationale standaard voor de digitale uitwisseling van alle bedrijfsmatige rapportages. Met SBR worden de gegevens in de bedrijfsadministratie eenmalig op een standaard manier vastgelegd. De gegevens zijn eenvoudig her te gebruiken voor verschillende rapportages aan overheidsinstellingen en een aantal banken, doordat de bedrijfsadministratie het bronbestand is. Met één druk op de knop worden rapportages opgesteld en digitaal verzonden naar verschillende partijen. Zo hebben ondernemers en intermediairs minder werk aan het samenstellen en aanleveren van verschillende (verplichte) rapportages. De ambitie is om de verschillende financiële data binnen het Rijk te standaardiseren en SBR te gebruiken als methodiek voor gegevensuitwisseling binnen het Rijk. De gestandaardiseerde financiële data is makkelijker te gebruiken voor (beleids)analyse, monitoring en auditing.
  • –  Digitale begroting: op Verantwoordingsdag is de site www.rijksfinancien.nl gelanceerd. Deze site ontsluit op een moderne, interactieve en toegankelijke wijze financiële verantwoordingsinformatie over de afgelopen jaren voor de financiële professional of geïnteresseerde. Doel is om stapsgewijs steeds meer en andere soorten informatie toe te voegen aan deze site.

Tot slot streeft het Rijk naar rijksbreed strategisch personeelsbeleid om ook in de toekomst over voldoende gekwalificeerd personeel binnen de administraties te beschikken.

Evaluatie Auditdienst Rijk (ADR)

De Auditdienst Rijk is in 2016 extern geëvalueerd. Uit het evaluatierapport «De ADR in 2020: Een kritische vriend» blijkt dat de opdrachtgevers tevreden zijn over het functioneren van de ADR. De ADR kenmerkt zich als een professionele organisatie, die de dienstverlening aan zijn opdrachtgevers centraal stelt. De evaluatie laat ook zien dat het noodzakelijk is voor de ADR om zich te blijven ontwikkelen. De vragen van de opdrachtgevers en ook de eisen vanuit de beroepsorganisaties, zoals de Nederlandse Beroepsorganisaties van Accountants maken dat de ADR wendbaar moet zijn en de juiste kwaliteiten in huis moet hebben. Uit de evaluatie blijkt dat de ADR hierbij momenteel tegen de grenzen van zijn eigen organisatie en werkwijze aanloopt. Om deze reden heeft de ADR een ondernemingsplan en een veranderagenda opgesteld, die moeten bijdragen dat de ADR ook in de toekomst een robuuste en kwalitatief hoogwaardige organisatie blijft. De verandering zal leiden tot een kleiner, meer daadkrachtig opererend management met een flexibel(er) inzetbaar «onderzoeksapparaat». Hierdoor kan de ADR in de toekomst beter invulling geven aan de veranderende vraag van de opdrachtgevers.

De ambitie van de Auditdienst Rijk is voorts om sneller en directer te communiceren over risico’s en bevindingen en daarbij een duidelijk handelingsperspectief te bieden aan zijn opdrachtgevers. De ADR wil werken aan de juiste opdrachten, met de juiste mensen en leidend tot de juiste boodschap.

In het belang van een transparante en open overheid worden de rapporten van de Auditdienst Rijk vanaf 1 juli 2016 door de verantwoordelijke bewindspersoon openbaar gemaakt79, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De Minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Kamer met de titels van door de Auditdienst Rijk uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website van de rijksoverheid.

Vennootschapsbelasting rijksoverheid

Per 1 januari 2016 zijn ministeries belastingplichtig geworden voor de vennootschapsbelasting voor zover zij activiteiten verrichten die een onderneming vormen. Per ministerie heeft een inventarisatie van mogelijk belaste activiteiten plaatsgevonden. In een aantal gevallen is daar een externe adviseur bij betrokken. Vrijwel alle ministeries hebben verkennende gesprekken gevoerd met de belastinginspecteur over de belastingplicht en welke kwesties in vooroverleg dienen te worden ingebracht. Dit vooroverleg geeft de ministeries en de belastinginspecteur zekerheid vooraf over de uiteindelijke behandeling van onzekere kwesties in de aangifte (bijvoorbeeld: wel of geen belastingplicht voor een activiteit, welke tarieven voor diensten berekend mogen worden, hoe de fiscale winst te berekenen).

De coördinatie van deze aanpak vindt rijksbreed plaats vanuit het Fiscaal Loket Rijk, dat is ondergebracht bij de directie Financieel Economische Zaken van het Ministerie van Financiën. Deze coördinatie bestaat uit het organiseren van rijksbrede overleggen en het bepalen van standpunten in onderwerpen die rijksbreed spelen. Daarnaast heeft het Fiscaal Loket Rijk de afzonderlijke ministeries desgevraagd geadviseerd over de fiscaalrechtelijke duiding van de activiteiten en implementatie van de vennootschapsbelastingplicht.