Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

4. GEMEENTEFONDS IN BREDER PERSPECTIEF

In dit hoofdstuk wordt het gemeentefonds in een breder perspectief geplaatst. Daarbij wordt een overzicht gegeven van de (overige) inkomstenbronnen van gemeenten en hoe die zich verhouden tot de uitkering uit het gemeentefonds (paragraaf 4.1). Daarnaast wordt nader ingegaan op de specifieke uitkeringen (paragraaf 4.2) en de lokale heffingen (paragraaf 4.3). Daarnaast treft u het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2016 aan, het verslag van het jaarlijkse onderzoek naar de verdeling van het gemeentefonds (paragraaf 4.4 en bijlage 1).

4.1. Inkomstenbronnen van gemeenten

De uitgaven van gemeenten worden uit verschillende inkomstenbronnen bekostigd. Tabel 4.1.1. bevat een overzicht van de verschillende inkomstenbronnen van de gemeenten voor de periode 2009–2015. De cijfers tot en met 2013 zijn op basis van de jaarekeningen. De cijfers 2014 en 2015 zijn op basis van de begrotingen.

Tabel 4.1.1. Inkomsten gemeenten 2008–2015 (x € miljoen)
 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

Rekening

Rekening

Rekening

Rekening

Rekening1

Begroting

Begroting

Gemeentefonds2

17.690

18.591

18.370

18.437

17.972

18.356

27.252

Specifieke uitkeringen3

11.165

10.163

9.613

9.212

9.558

9.858

6.979

OZB4

2.934

3.043

3.170

3.336

3.445

3.711

3.866

Retributies en overige belastingen

4.758

4.825

4.943

4.984

4.971

5.144

5.191

Bouwgrondexploitatie

7.878

7.171

6.992

6.242

5.562

4.541

3.997

Onttrekkingen reserves

9.214

10.563

9.162

9.070

8.127

3.448

4.027

Overige middelen5

16.950

11.298

12.211

11.140

10.721

6.427

6.286

         

 

Totaal

70.588

65.656

64.460

62.420

60.356

51.485

57.597

Noot 1: Voorlopige cijfers.

Noot 2: Gemeentefonds. Bron Ministerie van BZK: jaarrekeningcijfers conform slotwetten gemeentefonds en begrotingscijfers conform ontwerpbegrotingen gemeentefonds.

Noot 3: Specifieke uitkeringen. Bron jaarrekeningcijfers: CBS: informatie aangeleverd door gemeenten en gecorrigeerd door het CBS (Informatie voor Derden). Bron begrotingscijfers: Ministerie van BZK: Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen 2014 en bijlage specifieke uitkeringen in de ontwerpbegroting 2015 van het Ministerie van BZK (met bewerking door het Ministerie van BZK).

Noot 4: OZB. Bron begrotingscijfers: COELO Atlas lokale lasten 2014 en 2015.

Noot 5: Overige middelen: CBS (Statline) en bewerking BZK.

Bron: CBS (Statline) met uitzondering van:

De grootste inkomstenbron (47% in 2015) is – zeker sinds de decentralisaties in het sociale domein – het gemeentefonds. Het bedrag in tabel 4.1.1. betreft het totale verplichtingenbedrag voor het gemeentefonds en omvat de algemene uitkering, de integratie-uitkering sociaal domein (vanaf 2015), de overige integratie-uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen. Een beschrijving van de opbouw is te vinden in hoofdstuk 3 van de voorliggende ontwerpbegroting.

De in omvang op één na grootste inkomstenbron (12% in 2015) wordt gevormd door de specifieke uitkeringen. Het overgrote deel hiervan heeft betrekking op bijstandsuitkeringen. De daling ten opzichte van 2014 komt doordat een deel van de specifieke uitkeringen is opgegaan in het gemeentefonds als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein. Op de specifieke uitkeringen wordt in paragraaf 4.2. dieper ingegaan.

Naast de uitkeringen van het Rijk hebben de gemeenten inkomsten uit de Onroerende Zaakbelasting (OZB), retributies en overige belastingen. Op deze opbrengsten uit lokale heffingen wordt in paragraaf 4.3. ingegaan.

4.2. Specifieke uitkeringen

4.2.1. Inleiding

De belangrijkste informatiebron voor specifieke uitkeringen is het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU). Het doel van het OSU is inzicht geven in het stelsel van specifieke uitkeringen en in het onderhoud van het stelsel. Het rapport bevat een overzicht van de specifieke uitkeringen en de daarmee gemoeide bedragen. Het OSU wordt op grond van artikel 20 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) jaarlijks aan de Tweede Kamer aangeboden. Tot en met het OSU 2014 bevatte het OSU cijfers over het verwachte aantal uitkeringen en de financiële omvang van die uitkeringen op basis van de ontwerpbegrotingen van de betreffende departementen. Met ingang van het OSU 2015 geeft het OSU nauwkeuriger invulling aan artikel 20 van de Fvw en bevat het de definitieve cijfers over aantal en omvang van specifieke uitkeringen op basis van de jaarverslagen van de betreffende departementen. Het OSU kijkt sinds 2015 dus niet meer vooruit, maar terug.

Het gevolg hiervan is dat het OSU 2015 geen informatie meer bevat over specifieke uitkeringen in het lopende begrotingsjaar, in dit geval 2015. De cijfers voor het lopende begrotingsjaar zijn daarom afkomstig uit de in de ontwerpbegroting 2015 van het Ministerie van BZK geïntroduceerde bijlage specifieke uitkeringen. Deze bijlage bevat een overzicht van de bedragen die de diverse departementen in hun ontwerpbegrotingen hebben opgenomen voor specifieke uitkeringen.

4.2.2. Aantal specifieke uitkeringen

Uit het OSU 2015 blijkt dat het aantal specifieke uitkeringen verder is afgenomen.

Tabel 4.2.1. geeft inzicht in het aantal specifieke uitkeringen in de periode 2010–2015 en omvat niet alleen de specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar ook die aan provincies en gemeenschappelijke regelingen. Zoals in paragraaf 4.2.1. is vermeld, zijn de cijfers voor het lopende begrotingsjaar – 2015 – afkomstig uit een andere bron. Dit betekent ook dat deze cijfers niet goed vergelijkbaar zijn met de cijfers tot en met 2014. De komende jaren zullen de cijfers uit deze bronnen verder op elkaar worden afgestemd.

Tabel 4.2.1. Aantal specifieke uitkeringen per departement (2010–2015)

Ministerie

2010

2011 (oud)1

2011 (nieuw)

2012

2013

2014

20152

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3

3

7

5

3

 

1

Economische Zaken, Landbouw en Innovatie

   

15

9

     

Economische Zaken

12

10

   

8

6

6

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

5

5

         

Financiën

             

Infrastructuur en Milieu

   

31

24

20

16

5

Verkeer en Waterstaat

11

7

         

Veiligheid en Justitie

   

3

3

2

2

2

Justitie

4

3

         

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

6

4

4

3

2

2

3

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

7

7

7

6

5

5

5

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

5

5

8

5

5

4

4

Jeugd en Gezin

4

3

         

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

25

24

         

Wonen, Wijken en Integratie

6

4

         

Totaal

88

75

75

55

45

35

26

Noot 1: Voor 2011 is ter vergelijking het aantal specifieke uitkeringen vermeld naar ongewijzigde departementale indeling (oud) en huidige departementale indeling (nieuw).

Noot 2: Het aantal specifieke uitkeringen in 2015 is, vanwege het gebruik van een andere nog in ontwikkeling zijnde bron, niet vergelijkbaar met het aantal specifieke uitkeringen tot en met 2014. Zie voor een toelichting de begeleidende tekst.

Bron 2010–2014: Onderhoudsrapportages Specifieke Uitkeringen

Bron 2015: Ontwerpbegroting BZK 2015 (begrotingcijfers met bewerking BZK).

4.3. Opbrengst lokale heffingen

4.3.1. Inleiding

Tabel 4.3.1. bevat een overzicht van de opbrengsten van de lokale heffingen van de gemeenten. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de OZB, overige belastingen en retributies. Retributies zijn lokale heffingen waar een concrete dienst tegenover staat. Van deze retributies zijn de opbrengst van de rioolheffing en de opbrengst van de reinigingsheffing wettelijk gemaximeerd tot 100 procent kostendekkendheid op het niveau van de verordening.

De in dit overzicht gebruikte gegevens zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO).

Met ingang van deze begroting zijn de toelichtende cijfers bij deze belastingen, gebaseerd op de gemiddelden zoals gepubliceerd in de jaarlijkse Atlas Lokale Lasten van het COELO. In voorgaande jaren waren de gemiddelden gebaseerd op basis van het aantal woningen, een berekening die het COELO speciaal voor deze begroting maakte. Met ingang van dit jaar zijn de gemiddelden gebaseerd op het gewogen gemiddelde op basis van huishoudens. Deze wijziging bevordert eenduidigheid in informatieverstrekking (de Atlas wordt ook jaarlijks ter informatie aangeboden aan de Tweede Kamer) en de cijfers sluiten beter aan bij het doel van deze paragraaf: inzicht in gemeentelijke inkomsten.

Tabel 4.3.1 Opbrengsten lokale heffingen gemeenten 2011–2015 (x € miljoen)
   

2011

2012

2013

2014

2015

% stijging

   

Rekening

Rekening

Rekening

Begroting

Begroting

t.o.v. 2014

OZB1

Onroerende-zaakbelastingen

3.170

3.336

3.445

3.711

3.866

4,2

               

Overige

Parkeerbelasting

598

610

621

660

665

0,7

belastingen

Baten roerende woon- en bedrijfsruimten

2

2

2

2

2

 

Forensenbelasting

26

28

30

29

31

 

Toeristenbelasting

148

159

167

170

174

2,5

 

Hondenbelasting

61

64

65

64

65

1,0

 

Reclamebelasting

19

20

21

21

23

 

Precariobelasting

106

119

137

132

154

22,0

               

Retributies

Secretarieleges

299

304

270

288

291

1,0

 

Baten marktgeld

29

31

28

32

32

 

Reinigingsheffing

1.758

1.738

1.731

1.743

1.723

– 1,2

 

Rioolheffing

1.368

1.419

1.456

1.495

1.531

2,3

 

Baten begraafplaatsrechten

103

108

109

116

118

2,0

 

Bouwvergunningen

424

382

334

390

382

– 2,0

 

Baatbelasting

2

1

1

1

1

               
 

Totale opbrengst

8.112

8.320

8.416

8.855

9.057

2

Noot 1: Bron 2014 en 2015: COELO; Atlas van de lokale lasten 2014 en 2015.

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS Statline)

De begrote opbrengsten uit gemeentelijke lokale heffingen bedragen in 2015 ruim € 9 miljard. In vergelijking met 2014 is dit een stijging van 2,3 procent. Het grootste deel van deze stijging wordt, zoals blijkt uit tabel 4.3.1., veroorzaakt door de stijging van de OZB-opbrengst.

4.3.2. Reinigingsheffing

De begrote opbrengsten uit reinigingsheffingen (afvalstoffenheffing en reinigingsrecht inclusief volume-effect) dalen in 2015 met € 20 miljoen tot € 1,723 miljard. Ten opzichte van 2014 is dit een daling van 1,1 procent.

Tabel 4.3.2 geeft het gemiddelde tarief voor één- en meerpersoonshuishoudens voor reinigingsheffing. De inkomsten worden beïnvloed door onder andere het aantal kilo’s afval per type huishouden, het aantal huishoudens en het tarief per type huishouden. Als de volume-effecten buiten beschouwing worden gelaten, stijgen de inkomsten van gemeenten met 0,4%.7
Tabel 4.3.2 Reinigingsheffing 2013–2015 (gemiddeld tarief in euro's)
 

2013

2014

2015

2013–2014

2014- 2015

Eenpersoonshuishouden

213

211

211

– 0,9%

0,0%

Meerpersoonshuishouden

264

261

263

– 1,1%

0,8%

Bron: COELO; Atlas van de lokale lasten 2013, 2014 en 2015.

Het gemiddelde is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van huishoudens. Zie ook de toelichting in paragraaf 4.3.1.

4.3.3. Rioolheffing

De begrote opbrengsten uit rioolheffingen stijgen in 2015 tot € 1,531 miljard; een stijging van 2,4 procent ten opzichte van 2014. Tabel 4.3.3. geeft aan wat gemiddeld aan rioolheffing per jaar wordt betaald door een één- en door een meerpersoonshuishouden.

Tabel 4.3.3 Rioolheffing 2013–2015 (gemiddeld tarief in euro's)
 

2013

2014

2015

2013–2014

2014- 2015

Eenpersoonshuishouden

167

168

171

0,6%

1,8%

Meerpersoonshuishouden

183

186

189

1,6%

1,6%

Bron: COELO; Atlas van de lokale lasten 2013, 2014 en 2015. Eigenarenheffingen en gebruikersheffingen zijn samengenomen.

Het gemiddelde is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van huishoudens. Zie ook de toelichting in paragraaf 4.3.1.

4.3.4. Onroerende zaakbelasting (OZB)

De begrote opbrengsten uit de onroerende zaakbelastingen stijgen in 2015 tot € 3,866 miljard. Dit is een stijging van 4,2 procent ten opzichte van 2014.

Tabel 4.3.4 OZB 2013–2015 (gemiddelden in euro's)
 

2013

2014

2015

2013–2014

2014- 2015

Gemiddelde aanslag woning (bij gemiddelde woningwaarde per gemeente)

251

256

263

2,0%

2,7%

Landelijk gemiddelde woningwaarde

236.000

222.000

216.000

– 5,9%

– 2,7%

Bron: COELO; Atlas van de lokale lasten 2013, 2014 en 2015.

Tabel 4.3.4. is ten opzichte van vorig jaar vereenvoudigd en er is aangesloten bij cijfers uit de Atlas Lokale Lasten van het COELO. Zie ook de toelichting in paragraaf 4.3.1.

4.4. Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2016

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen.

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen.

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters wordt afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen8. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert.

Samenvatting

De centrale vraag van het POR is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door «geijkte» inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen.

De scan voor 2015 is in meerdere opzichten een bijzondere scan. Ten eerste is een nieuwe clusterindeling ingevoerd in verband met het groot onderhoud, waardoor de mogelijkheid om te vergelijken met eerdere jaren beperkt is. Ten tweede zullen in 2016 en 2017 de effecten van de tweede fase van het groot onderhoud nog hun doorwerking hebben om scheefheden uit het verleden ongedaan te maken. Ten derde zijn de decentralisaties van Wmo, jeugd en participatie doorgevoerd. De cijfers in het POR zijn begrotingscijfers voor 2015 en de daadwerkelijke uitgaven van gemeenten moeten zich nog uitkristalliseren de komende jaren. Het beeld is dat gemeenten hun begrote uitgaven afgestemd hebben op de voorlopige inkomstenraming. Tegen deze achtergrond heeft de scan voor 2015 een beperkte betekenis. De scan zal de komende jaren worden aangevuld, om te bepalen in hoeverre er signalen komen om veranderingen in de verdeling te overwegen.

Evenals voorgaande jaren overtreffen de begrote uitgaven de veronderstelde inkomsten, omdat niet alle inkomsten in de verdeling worden verwerkt. Het gaat met name om inkomsten uit de OZB en de OEM. Dit was een bewuste keuze om gemeenten meer ruimte te geven. Ook bij de meeste clusters overtreffen de begrote uitgaven de veronderstelde inkomsten, zij het in verschillende mate. Voor zover vergelijking met vorig jaar mogelijk is, zijn er clusters met hetzelfde verschil en clusters met een afwijkend verschil. De clusters Maatschappelijke Zorg en Jeugd zijn samengenomen. Het is niet mogelijk een goede uitsplitsing te maken met valide resultaten. De uitkomst voor dit cluster bevestigt de aanpak van gemeenten om hun uitgaven af te stemmen op de verwachte inkomsten.

Het POR 2016 is opgenomen in bijlage 1 bij deze begroting.

Noot 7: Bron: COELO, Atlas Lokale Lasten 2015, p.26.

Noot 8: Bron: functies Iv3 CBS