Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2016
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

3.4 Ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven

Sinds het begin van de kabinetsperiode zijn omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd, startend met het Regeerakkoord «Bruggen Slaan» tot aan het aanvullend pakket in 2013. De beleidspakketten leiden deze kabinetsperiode tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo met 22 miljard euro in 2017.79

De meeste maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte-Asscher en de begrotingsafspraken uit 2014 zijn inmiddels in wetgeving verankerd. In die gevallen gaat de aandacht volop naar de praktische uitvoering van de hervormingen. In slechts een klein aantal gevallen moeten de Staten-Generaal nog instemmen met de maatregelen. Het gaat dan om maatregelen die leiden tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo van ongeveer 0,4 miljard euro in 2017.

Een uitgebreide inhoudelijke toelichting op de maatregelen uit de verschillende akkoorden staat in de departementale begrotingen. Het rijksbrede Wetgevingsprogramma, dat tegelijkertijd met de Miljoenennota aan de Tweede en de Eerste Kamer is verstuurd, biedt inzicht in de fase waarin de onderliggende wetgeving zich bevindt.

Figuur 3.4.1 Effect van kabinetsbeleid op uitgavenontwikkeling (index, 2006=100)

Bron: Ministerie van Financiën, CPB (Macro Economische Verkenning 2016)

De noodzaak voor de opeenvolgende kabinetten om in te grijpen in de overheidsuitgaven blijkt uit figuur 3.4.1. In de periode voor de crisis stegen de overheidsuitgaven mee met het bbp. De uitgaven van de overheid groeiden vanaf 2008 veel sneller dan de economie. Direct na het begin van de crisis besloot het toenmalige kabinet tot extra uitgaven om de economie te stimuleren, als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis. In Nederland werd bijvoorbeeld de oploop in de uitgaven aan de werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders geplaatst.

De economische crisis heeft lang nageijld in de overheidsuitgaven. Het bleek lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid zou sprake zijn geweest van een structurele groei van de overheidsuitgaven ten opzichte van de economie. Ombuiging van het pad van de overheidsuitgaven is niet pijnloos en vergt offers.

Figuur 3.4.2 Ontwikkeling netto-uitgavenquote en lastenquote (in procenten bbp)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2016)

De uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote) stegen na 2008 met bijna 4,5 procent van het bbp, terwijl de inkomsten van de overheid als percentage van het bbp (de inkomstenquote) met ruim 1 procent daalden. Gevolg was een overheidstekort van 5,5 procent van het bbp in 2009. De daling van de overheidsuitgaven sinds het begin van de crisis is in figuur 3.4.2 zichtbaar in de daling van de uitgavenquote.

Mede dankzij de inspanningen van het kabinet is ook de schuld lager dan aan het begin van deze kabinetsperiode. Maar de schuld is nog steeds een flink stuk hoger dan voor het uitbreken van de crisis. Een jaar voor de recessie bedroeg de schuld nog 42,4 procent van het bbp. De Miljoenennota van 2009 sprak nog de verwachting uit dat de EMU-schuld zou dalen tot het laagste niveau sinds 1814.80 Nu, 7 jaar later, gaat de Miljoenennota ervan uit dat de schuld volgend jaar op 66,2 procent van het bbp uitkomt. De Schokproef Overheidsfinanciën in de Miljoenennota 2015 toonde dat bij een nieuwe grote macro-economische schok de overheidsschuld81 wel weer snel kan oplopen.82 Het is dus belangrijk om te blijven werken aan een structureel gezonde uitgangspositie van de overheidsfinanciën.83 Niet alleen door het begrotingstekort te beperken, maar ook door risico’s te reduceren en te beheersen. Hoofdstuk 4 van deze Miljoenennota gaat dieper in op de risico’s voor de overheidsfinanciën en het bijbehorende beleid.

3.4.1 Inkomstenontwikkeling

In de periode 2008 tot en met 2012 bleef de ontwikkeling van de totale belasting- en premieontvangsten achter bij de ontwikkeling van de waarde van het bbp.84 In 2012 is de collectieve lastendruk beduidend lager dan die in 2008. Dit is ook te zien in figuur 3.4.2. In 2013 en 2014 groeiden de totale ontvangsten beduidend harder dan het bbp en nam de collectieve lastendruk toe. Dit was het gevolg van met name beleidsmaatregelen die nodig waren om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen. In 2015 en 2016 neemt de collectieve lastendruk naar verwachting weer af. In 2015 gebeurt dat mede dankzij (het aflopen van) tijdelijke beleidsmaatregelen en in 2016 vanwege het pakket aan lastenverlichtende maatregelen.

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten loopt in 2016 gelijk op met de economische ontwikkeling. Sinds 2007 bleef de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten, op 2010 na, steevast achter bij de economische groei. Ook in 2015 zal dat naar verwachting nog het geval zijn. Voor 2016 is de verwachting dat de groei van belastingontvangsten gelijk opgaat met die van het bbp. De endogene ontwikkeling van belastingontvangsten is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het (directe) effect van beleidsmaatregelen. In figuur 3.4.3 zijn de totale en de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten weergegeven.

Figuur 3.4.3 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten en bbp (index 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenningen), Ministerie van Financiën (ramingen 2015, 2016)

Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is vooral van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke belastingsoort kent immers een eigen grondslag. De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant – de resultante van de consumptieve bestedingen van huishoudens en overheid, investeringen en het saldo van uitvoer min invoer. Als de economische groei vooral is gebaseerd op de groei van de uitvoer terwijl de consumptieve bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt het bbp dus harder dan de consumptieve bestedingen. In dat geval blijft de ontwikkeling van de btw-opbrengsten achter bij die van het bbp.

Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de resultante van de beloning van arbeid en kapitaal (inclusief afschrijvingen). Als de economische groei gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan van kapitaal, nemen de opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het bbp en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting minder hard. De verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet een-op-een en op dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale bbp; per jaar kan de relatie tussen de ontwikkeling van het bbp en die van de belastingontvangsten verschillend uitpakken.

De ontwikkeling van de ontvangsten verschilt per belastingsoort. Daarom volgt hieronder een toelichting op de ontwikkeling van de drie grootste belastingsoorten: de omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.

De endogene btw-ontvangsten groeien in 2015 en 2016 harder dan het bbp. Sinds 2007 bleef de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten juist achter bij het bbp, met uitzondering van 2010. Vooral de negatieve ontwikkeling van investeringen in woningen heeft een forse impact gehad op deze endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten. Daarnaast bleef de ontwikkeling van de particuliere consumptie sinds 2007 steeds wat achter bij die van het bbp. De totale btw-ontvangsten – dat is inclusief het effect van beleidsmaatregelen – nemen in 2013 harder toe dan de waarde van het bbp door de beleidsmatige verhoging van het algemene btw-tarief van 19 procent naar 21 procent. In 2015 en 2016 zorgt een sterke groei van de investeringen in woningen ervoor dat de totale btw-ontvangsten harder groeien dan het bbp.

Figuur 3.4.4 Ontwikkeling btw-ontvangsten en bbp (index 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenningen), Ministerie van Financiën (ramingen 2015, 2016)

De ontvangsten uit de loonheffing nemen in 2016 in absolute zin af dankzij beleidsmaatregelen. De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing is in 2016 positief, maar blijft wel achter bij die van het bbp. Lastenverlichtende maatregelen die in 2016 worden doorgevoerd zorgen ervoor dat per saldo de ontvangsten uit de loonheffing in 2016 lager uitkomen dan in 2015. In de periode 2009–2012 groeiden de ontvangsten uit de loonheffing juist veel harder dan het bbp. Figuur 3.4.5 laat dit zien.

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing zijn gerelateerd aan de ontwikkeling van het arbeidsvolume en de lonen. In 2009 nam de werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid nog op peil bij een dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele lonen in 2009. Dit leverde per saldo een groei op van de ontvangsten uit de loonheffing bij een negatieve bbp-groei. Door de lagere productie sinds de crisis hebben bedrijven uiteindelijk wel moeten bezuinigen op personeel. De werkloosheid nam sinds halverwege 2011 flink toe. Vanaf 2012 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing dan ook achter bij die van het bbp. Beleidsmaatregelen zorgden er in 2013 en 2014 voor dat de totale ontvangsten uit de loonheffing toch harder stegen dan het bbp. Ook in 2015 en 2016 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing achter bij het bbp, maar is de groei wel groter dan de afgelopen jaren omdat de werkgelegenheid weer aantrekt en de lonen wat harder stijgen. Door de lastenverlichtende maatregelen die in 2016 worden doorgevoerd nemen de totale ontvangsten uit de loonheffing in absolute zin af. Het aandeel van de totale ontvangsten uit de loonheffing in het bbp is in 2016 dan ook flink lager dan in de jaren ervoor en komt weer in de buurt van die van 2008.

Figuur 3.4.5 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing en bbp (index 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenningen), Ministerie van Financiën (raming 2015, 2016)

De vpb-ontvangsten zitten sinds 2014 weer in de lift. Dit na een periode waarbij de ontwikkeling fors achterbleef bij die van het bbp. De economische crisis heeft direct in 2009 een fors effect op de winsten van bedrijven gehad en daarmee op de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote nam in 2009 af met meer dan 10 procent. In 2010 en 2011 kenden de winsten op macroniveau gezien een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote weer terug en kwam in 2013 zelfs onder het lage niveau van 2009 uit. De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit had verschillende oorzaken.

Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect van fors neerwaarts bijgestelde winstverwachtingen over de jaren voor 2009 een grote rol. Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere jaren al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de desbetreffende aanslagen zijn opgelegd.

Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat verliezen kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back) of met toekomstige winsten in de negen jaren daarna (carry forward). De verliesverrekening heeft sinds 2009 een extra dempend effect op de vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat de vpb-ontvangsten sinds de forse daling in 2009 nog nauwelijks zijn toegenomen.

Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009, 2010 en 2011 ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen gingen allereerst om een verruiming van de voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk was om verliezen te verrekenen met de winsten van de drie jaren daarvoor in plaats van slechts het jaar daarvoor. Daarnaast maakten de opeenvolgende maatregelen tot willekeurige afschrijving het mogelijk afschrijving van kapitaalgoederen op een zelfgekozen moment te boeken, waardoor de verschuldigde belasting in de tijd kan worden verplaatst. Dit verschafte bedrijven liquiditeit en rentewinst.

Vanaf 2013 is het effect zichtbaar van het aflopen van de tijdelijke stimuleringsmaatregelen. Vanaf 2014 is weer een positieve endogene ontwikkeling te zien bij de vpb-ontvangsten. In 2014 groeiden de vpb-ontvangsten daarbij fors harder dan het bbp dankzij hogere kasontvangsten over voorgaande jaren als gevolg van positief bijgestelde voorlopige aanslagen voor die jaren. Ook in 2015 en 2016 nemen de vpb-ontvangsten naar verwachting harder toe dan het bbp. Het aandeel van de totale vpb-ontvangsten in het bbp neemt sinds 2014 weer toe, maar ligt in 2016 nog ver onder het niveau van voor de crisis.

Figuur 3.4.6 Ontwikkeling vpb-ontvangsten en bbp (index 2006=100)

Bron: CPB (Macro Economische Verkenningen), Ministerie van Financiën (Raming 2015, 2016)

3.4.2 Inkomsten in 2015 en 2016

In de vorige paragraaf is meer in het algemeen de relatie tussen de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten en de economie beschreven en welke macro-economische indicatoren ervoor zorgen dat de ontwikkeling per belastingsoort kan verschillen. Deze paragraaf gaat gedetailleerder in op de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2015 en 2016. Tabel 3.4.1 toont de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten in 2014 en de verwachte ontwikkeling van de ontvangsten in 2015 en 2016. In 2015 nemen de belasting- en premieontvangsten met 4,3 miljard euro toe. Dit is een saldo van de positieve endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten en beleidsmaatregelen die zorgen voor lagere ontvangsten.

Beleidsmaatregelen zorgen voor 1,2 miljard euro lagere ontvangsten in 2015. Dit betreft voor 0,5 miljard euro het saldo van vele maatregelen die eerder in wetgeving zijn doorgevoerd en zoals in de Miljoenennota 2015 gepresenteerd. Zo zorgt het aflopen van incidentele maatregelen uit 2014, zoals de resolutieheffing vanwege de nationalisatie van SNS REAAL, het fiscaal stimuleren van de vrijval van bestaande stamrechten en het verlagen van het box 2 tarief voor lagere ontvangsten in 2015. Datzelfde geldt voor een hogere arbeidskorting en algemene heffingskorting. Voor hogere ontvangsten zorgen onder meer het inperken van het Witteveenkader door het beperken van de fiscale aftrekbaarheid van pensioenpremies en het aftoppen van het inkomen op 100.000 euro waarover fiscaal gefaciliteerd pensioen kan worden opgebouwd. Beleidswijzigingen die na Miljoenennota 2015 tot stand zijn gekomen zorgen voor per saldo 0,6 miljard euro lagere ontvangsten. Deze mutatie is vrijwel geheel het effect van een lagere gemiddelde zorgpremie dan bij Miljoenennota 2015 werd verwacht.

In 2015 komt de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten uit op 2,3 procent. De endogene groei van de inkomsten blijft daarmee achter bij de waardeontwikkeling van het bbp (2,8 procent), maar deze groei is wel flink sterker dan de afgelopen jaren. Onderliggend zijn er verschillen in de ontwikkeling van de verschillende belastingsoorten. Zo groeien de btw-ontvangsten met 4,0 procent harder dan het bbp, vooral als gevolg van een sterke groei van de investeringen in woningen. Ook de vpb-ontvangsten groeien met 3,9 procent harder dan het bbp dankzij de positieve ontwikkeling van de winsten. De endogene ontwikkeling van de loon- en inkomensheffing blijft met 2,4 procent iets achter bij de ontwikkeling van het bbp. Wel is deze groei dankzij een weer licht aantrekkende arbeidsmarkt en een hogere loonontwikkeling groter dan de laatste jaren het geval is geweest. Een sterke stijging van het aantal verkochte bestaande woningen en hogere verkoopprijzen zorgt voor een relatief sterke stijging van de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting in 2015 van meer dan 15 procent.

Tabel 3.4.1 Ontwikkeling inkomsten in 2015 en 2016 (in miljarden euro, tenzij anders vermeld)
   

2014

2015

2016

Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis

182,4

186,7

190,7

 

waarvan belastingen op EMU-basis

139,2

146,4

148,4

 

waarvan premies volksverzekeringen op EMU-basis

43,2

40,2

42,3

Premies werknemersverzekeringen

53,2

53,3

57,1

Totaal

235,6

240,0

247,8

Jaar-op-jaar mutatie

 

4,3

7,9

 

waarvan endogene groei

 

5,5

7,9

 

waarvan beleidsmaatregelen

 

– 1,2

– 0,1

         

Endogene mutatie (in %)

 

2,3%

3,3%

Nominale groei BBP (in %)

 

2,8%

3,3%

In 2016 nemen de totale belasting- en premieontvangsten met 7,9 miljard euro toe. Dit is het saldo van een endogene toename van de inkomsten met 7,9 miljard euro en een afname in de inkomsten met 0,1 miljard euro als gevolg van beleidsmaatregelen.

Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis met 0,1 miljard euro af. Deze mutatie is een saldo van vele maatregelen, waaronder de lastenverlichtende maatregelen op arbeid waartoe het kabinet dit jaar heeft besloten (het zogenoemde 5-miljardpakket, zie ook box 1.1.1 in hoofdstuk 1). Dit pakket zorgt, samen met de incidentele verhoging van de ouderenkorting, voornamelijk voor lagere ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing in 2016. Daar staan hogere ontvangsten tegenover, onder meer als gevolg van hogere zorgpremies en premies werknemersverzekeringen in 2016. Hoewel in 2016 sprake is van hogere zorgpremies is deze stijging minder groot dan eerder verwacht. De hogere premies werknemersverzekeringen compenseren de gevolgen voor de schatkist van de lagere dan eerder geraamde zorgpremies. Daarnaast zorgen het afschaffen van de ouderentoeslag in box 3 per 2016, het aflopen van het tijdelijke verlaagde btw tarief op onderhoud aan woningen halverwege 2015 en een hoger tarief van de verhuurderheffing in 2016 (wordt 0,491 procent en was in 2015 0,449 procent) voor hogere ontvangsten in 2016 ten opzichte van het jaar daarvoor.

De endogene groei van de belasting- en premieontvangsten bedraagt 7,9 miljard euro (3,3 procent) in 2016. Daarmee loopt de groei van de belasting- en premieontvangsten gelijk op met het bbp dat eveneens met 3,3 procent groeit in 2016. Evenals in 2015 groeien de btw-ontvangsten en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting harder dan het bbp als gevolg van een toenemende particuliere consumptie, een verdere groei van de investeringen in woningen en toenemende winsten van bedrijven. De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing neemt met 3,3 procent in 2016 sterker toe dan in 2015. Dit komt door zowel een sterkere groei van het werkgelegenheid als een sterkere loonstijging in 2016. De ontvangsten uit de overdrachtsbelasting kennen in 2016 net als in het jaar ervoor een forse ontwikkeling dankzij een sterke toename van het aantal woningverkopen en verder stijgende verkoopprijzen.

3.4.3 Uitgavenontwikkeling

De grootste uitgavenposten van de rijksbegroting zijn ook in 2016 de sociale zekerheid en de zorg. Samen zijn deze twee categorieën met 153 miljard euro goed voor 58 procent van alle uitgaven het Rijk, zoals ook figuur 3.4.7 weergeeft. Uit deze som geld financiert het kabinet onder andere alle uitgaven aan ziekenhuizen, langdurige zorg, WW-uitkeringen en de AOW. De uitgaven aan onderwijs zijn de op twee na grootste uitgavenpost. In totaal besteedt het kabinet in 2016 naar verwachting 34 miljard euro aan scholen, leerkrachten en lesmateriaal. Het Gemeente- en Provinciefonds, goed voor 20 miljard euro, is de vierde grootste uitgavencategorie.85
Figuur 3.4.7 Uitgaven centrale overheid in 2016 naar categorie (in miljoenen euro)1

Bron: Ministerie van Financiën

1 De categorie «Overig» bestaat onder andere uit de begrotingen van Defensie, Economische Zaken, Wonen en Rijksdienst, Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Voor de economische crisis groeiden de reële collectieve uitgaven86 mee met het bbp zoals ook figuur 3.4.1 al liet zien. Daarna stegen de overheidsuitgaven harder dan de economie groeide. Figuur 3.4.8 splitst de groei van de overheidsuitgaven uit naar de verschillende uitgavencategorieën. De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid zijn sinds 2008 gegroeid. De laatste twee tot drie jaar is de groei gekeerd en ontwikkelen de uitgaven zich stabiel. Met name de reële uitgaven aan het openbaar bestuur heeft het kabinet de afgelopen tijd terug kunnen brengen, vooral door taakstellingen die oplopen tot 13 miljard euro in 2017 in lijn met de gesloten regeerakkoorden en begrotingsafspraken. Ten opzichte van de piek in de uitgaven in 2009 zijn de uitgaven aan openbaar bestuur volgend jaar naar verwachting ruim 12 procent lager.
Figuur 3.4.8 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven (index, 2006=100)

Bron: CPB, bewerking Ministerie van Financiën

Box 3.4.1 Meerjarige ontwikkeling apparaatsuitgaven en -kosten

De meerjarige ontwikkeling van de apparaatsuitgaven en -kosten voor kerndepartementen en agentschappen (waaronder shared services organisaties, SSO’s) op basis van de ontwerpbegrotingen staat in tabel 3.4.2. De taakstelling rijksdienst is budgettair verwerkt in de departementale begrotingen. Een overzicht per departement is opgenomen in een tabel in het centrale apparaatsartikel van het desbetreffende departement.

Tabel 3.4.2 Ontwikkeling apparaatsuitgaven en -kosten (in miljarden euro)1Inclusief de apparaatsuitgaven van de rechtspraak en de krijgsmacht.
   

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Kerndepartementen

13,0

12,4

11,9

11,6

11,5

11,4

Agentschappen

6,8

6,7

6,3

6,1

6,1

6,0

 

waarvan SSO’s

1,0

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1