Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

1.4 Beleid ten aanzien van de eurozone

De eurozone heeft de wind weer in de rug. De Europese Commissie voorspelt een groei van 1,5 procent in de eurozone, oplopend tot 1,9 procent in 2016. Deze cijfers zijn beter dan in eerdere ramingen, doordat kortetermijnfactoren de economie ondersteunen. Dit zijn bijvoorbeeld de lage olieprijs, de stabiele wereldhandel en de waardedaling van de euro die de export stimuleert. De Commissie constateert daarnaast dat landen die structurele hervormingen hebben doorgevoerd, daar nu de vruchten van plukken, met name door betere exportprestaties. De overheidsfinanciën hebben zich ook sterk verbeterd.26 Het gemiddelde EMU-saldo verslechterde als gevolg van de crisis van – 0,4 procent van het bbp in 2007 tot het dieptepunt van – 6,0 procent in 2010.27 De eurolanden hebben sindsdien veel maatregelen getroffen om dit tekort terug te dringen, zodat het gemiddelde EMU-saldo is verbeterd naar – 2,4 procent in 2014. De Commissie raamt een verdere verbetering naar – 2,0 procent van het bbp in 2015 en – 1,7 procent in 2016. De EMU-schuld in de eurozone piekte in 2014 op 94,2 procent van het bbp en neemt naar verwachting geleidelijk af naar 94,0 procent in 2015 en 92,5 procent in 2016.28 Het risico op deflatie in de eurozone lijkt te zijn afgenomen; begin september bedroeg de langjarige inflatieverwachting in het eurogebied circa 1,7 procent.29
De economische groei en begrotingsdiscipline in de eurozone bevorderen de financiële stabiliteit. Dit is terug te zien in de spreads (de renteverschillen tussen landen), die in recente jaren sterk zijn afgenomen. Hieruit blijkt dat markten zich minder zorgen maken dan voorheen over de kredietwaardigheid van eurolanden. Griekenland blijft een geval apart (zie hieronder). Het toegenomen vertrouwen is het gevolg van verschillende maatregelen, zoals de besparingen en hervormingen die eurolanden hebben gevoerd, de inrichting van noodfondsen voor landen in financiële problemen, het ondersteunende beleid van de ECB en de positieve uitkomsten van de comprehensive assessment van de ECB30. Doordat nu ook het economisch herstel is ingetreden, ontstaat een zelfversterkend proces, waardoor de eurozone langzaam maar zeker verder beweegt richting robuuste economische groei.

De financiële stabiliteit in Griekenland blijft aandacht vragen. In het begin van dit jaar laaide de onrust rond Griekenland opnieuw op. Een faillissement van Griekenland – al dan niet gevolgd door een exit uit de eurozone – heeft ernstige gevolgen voor de financiële stabiliteit van Griekenland. Daarbij bestond het risico dat speculatie over de soliditeit van andere eurolidstaten de financiële stabiliteit van de rest van de eurozone zou schaden. De risico’s voor besmetting zijn nu veel beperkter dan een aantal jaar geleden. De eurozone staat er in haar geheel namelijk sterker voor. Zo hebben de lidstaten van de eurozone de afgelopen jaren de begrotingen op orde gebracht, is het Stabiliteits- en Groeipact aangescherpt, is een permanent noodfonds opgericht en zijn risico’s vanuit de financiële sector beperkt door de bankenunie. Daarnaast is de blootstelling van onder andere financiële instellingen aan Griekenland aanmerkelijk lager dan tijdens het begin van de crisis. Het missen van een aflossing aan het IMF en de uitslag van het referendum begin juli hebben de situatie in Griekenland niet makkelijker gemaakt. De inzet van het kabinet is echter altijd geweest om tot een effectieve oplossing voor Griekenland en de eurozone te komen. Het kabinet staat daarom achter het nieuwe steunpakket voor Griekenland. Door het nieuwe steunpakket en de bijbehorende voorwaarden voor hervorming van de Griekse overheid en economie heeft Griekenland opnieuw de kans gekregen te stabiliseren en het herstelpad, dat zich begin 2014 duidelijk aftekende, te hernemen (zie box 1.4.1).

Box 1.4.1 Het verloop van de schuldencrisis in Griekenland

Het is ruim vijf jaar geleden dat Griekenland een macro-economisch steunprogramma van de eurolanden en het IMF aanvroeg. De kern van het probleem in Griekenland lag in de grote onevenwichtigheden die in de jaren voorafgaand aan de crisis in de economie waren ontstaan. De concurrentiekracht was uitgehold door hoge inflatie en de overheid had een veel te hoge schuld opgebouwd. Het land hield zich niet aan de Europese begrotingsafspraken. Toen in 2009 duidelijk werd hoe slecht de Griekse overheidsfinanciën ervoor stonden, weigerden private investeerders de Griekse regering nog geld te lenen. Omwille van behoud van de financiële stabiliteit in de eurozone verstrekten de eurolanden en het IMF leningen, waaraan strikte voorwaarden verbonden waren. De slechte economische uitgangspositie in Griekenland maakte een stevig programma van hervormingen en bezuinigingen noodzakelijk.

Als gevolg van het doorvoeren van dit herstelprogramma leek Griekenland geleidelijk uit een dal te klimmen. Eind 2014 voorspelde de Europese Commissie dat Griekenland dat jaar voor het eerst sinds 2009 positieve bbp-groei zou noteren, die in 2015 en 2016 zou versnellen. Ook het primair saldo – het EMU-saldo zonder rentebetalingen – zou positief uitvallen.

De aanname bij de raming was wel dat aan de voorwaarden uit het leningenprogramma zou worden voldaan. Na de Griekse parlementsverkiezingen in januari jl. volgde echter een periode van politieke onzekerheid. Dit had als gevolg dat het voorzichtige economische herstel in Griekenland van 2014 omsloeg in een recessie. Samen met het uitblijven van de afronding van het tweede leningenprogramma leidde dit ertoe dat Griekenland niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. Het resultaat was dat Griekenland een aflossing aan het IMF miste en kapitaalcontroles moest instellen om te voorkomen dat de Griekse bankensector onder te grote druk kwam te staan. Deze ontwikkelingen hebben duidelijk gemaakt dat de voortgang die was geboekt nog fragiel was en dat de onomkeerbaarheid van de hervormingen nog niet is veiliggesteld. Het vertrouwen van consumenten en investeerders is hierdoor geschaad. Het is duidelijk dat Griekenland verdere stappen zal moeten zetten om de economische structuur van het land te verbeteren. Dit vergroot zowel de welvaart van de Griekse bevolking als het groeipotentieel van de Griekse economie.

Op 11 augustus jl. hebben de Griekse autoriteiten met de Europese instituties overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor financiële steun uit het noodfonds ESM. Op 19 augustus jl. heeft de Raad van gouverneurs van het ESM uiteindelijk ingestemd met een derde leningenprogramma van drie jaar met een totale omvang van maximaal 86 miljard euro voor Griekenland. Het IMF was ook betrokken bij de onderhandelingen. Na afronding van de eerste voortgangsmissie in het najaar zal het IMF besluiten over deelname aan het derde programma. Dit ESM-programma stelt Griekenland in de gelegenheid om de negatieve spiraal – in zowel de economische groei als de overheidsfinanciën – te doorbreken (zie figuur 1.4.1).

Figuur 1.4.1 Beoogde effecten van het ESM-programma Griekenland

Bron: Eurostat. NB Cijfers voor het primair saldo van voor 2010 zijn door Eurostat niet te verifiëren.

Een steunprogramma is erop gericht om lidstaten zo snel mogelijk weer op eigen benen te laten staan. De eurozone kan alleen steun verlenen aan Griekenland, ook met het oog op een betaalbare schuldenlast, als het bereid is op korte termijn de maatregelen te nemen die leiden tot volledige en duurzame toegang tot kapitaalmarkten. In tegenstelling tot andere landen die een steunprogramma van het IMF en de eurolanden hadden aangevraagd – Ierland en Portugal – is Griekenland hier nog niet in geslaagd. Het kabinet is van mening dat de uitvoering van het nieuwe programma een basis biedt voor geleidelijk verdergaand herstel van vertrouwen en daarmee een geloofwaardige basis voor de toekomst voor Griekenland.

Ondanks de positieve ontwikkelingen zijn buffers nog verzwakt door de crisis. Dit is met name zichtbaar in de gemiddelde schuld van de eurolanden. Deze is toegenomen van 64,2 procent van het bbp in 2007 tot 93,1 procent in 2014.31 Hoewel de financiële markten meer tot rust zijn gekomen, is de onderliggende budgettaire situatie nog niet in alle landen op orde. Dit is ook terug te zien in de credit ratings van de Europese landen. Zo zijn de ratings van landen als Italië, Frankrijk, Spanje en Portugal nog steeds lager dan in 2012, ondanks dat de renteverschillen sinds die tijd zijn afgenomen.32 Het is daarom van belang om de schokbestendigheid van landen te blijven verbeteren. Dit geldt zowel voor overheden – door het op orde brengen van overheidsfinanciën – als voor de private sector – middels structurele hervormingen die het aanpassingsvermogen vergroten en schuldopbouw afremmen. Het kabinet blijft zich hiervoor inspannen.33
Het rapport van de vijf presidenten34 biedt kansen om de hervormingsagenda verder te brengen. De voorstellen voor de korte termijn bieden verschillende aanknopingspunten voor structurele hervormingen op lidstaatniveau, gericht op versterking van de concurrentiekracht en bevorderen van houdbare stelsels.35 Het uitgangspunt hierbij zou niet het Europese gemiddelde moeten zijn, maar juist de beste standaard (convergentie naar best practices). Om dit te bewerkstelligen dient het Europees Semester – het Europese kader voor economische beleidscoördinatie – zich meer te richten op hoofdzaken en de naleving van beleidsaanbevelingen aan landen sterker te bevorderen. De macro-economische onevenwichtighedenprocedure (MEOP) – die onevenwichtigheden in landen signaleert en waar nodig bijstuurt – zou strenger moeten zijn als de Commissie buitensporige onevenwichtigheden constateert. Verder stelt het rapport dat ieder euroland een onafhankelijk instituut zou moeten hebben om de effecten van beleid op concurrentiekracht te beoordelen. De elementen uit het rapport die gericht zijn op de korte termijn worden nog in de loop van 2015 en in 2016 nader uitgewerkt. Het rapport van de presidenten richt zich primair op de korte termijn, maar bevat ook denkrichtingen voor de langere termijn, die voorzien in verdere integratie en diepere samenwerking. Deze zijn afhankelijk van de vooruitgang die op korte termijn kan worden geboekt. Volgens het kabinet moet eerst worden bezien hoe de EMU binnen de huidige kaders kan worden versterkt. Daarna kunnen nut en noodzaak worden onderzocht van verdergaande stappen op lange termijn.

Hervormingen gaan vaak in tegen gevestigde belangen, wat kan leiden tot terughoudendheid bij overheden. Daarom verwelkomt het kabinet de zogenoemde hervormingsclausule in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Deze clausule maakt het mogelijk om – tijdelijk – af te wijken van begrotingsdoelstellingen in de preventieve arm van het SGP in ruil voor concrete hervormingen die bijdragen aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn. Dit geldt alleen voor landen die hun begroting op orde hebben door aan de tekortnorm van 3 procent bbp te voldoen. Verder is het kabinet van mening dat politieke discussies over verschillende hervormingsterreinen kunnen bijdragen aan brede overeenstemming over de belangrijkste uitdagingen voor de eurozone. Ook vergroten zij de betrokkenheid van de lidstaten. De Eurogroep kan hierin een centrale rol vervullen. Daar is al een begin mee gemaakt door het regulier agenderen van grote hervormingsonderwerpen, zoals het ontwikkelen van standaarden voor het verlagen van de hoge belastingdruk op arbeid binnen de eurozone.

Box 1.4.2 Nederlandse prioriteiten voor het komende EU-voorzitterschap

In de eerste helft van 2016 is Nederland voorzitter van de Raad van de Europese Unie. Dit biedt de gelegenheid om onderwerpen die Nederland belangrijk vindt nader onder de aandacht te brengen. Het kabinet houdt hierbij oog voor de economische en maatschappelijke context waarin het Nederlands voorzitterschap plaatsvindt. Hoewel het economisch herstel aantrekt, is de werkloosheid in de meeste lidstaten nog steeds te hoog. Vergrijzing, globalisering en de digitale economie vereisen dat lidstaten zich constant aanpassen om te blijven concurreren. Tegelijkertijd laten recente ontwikkelingen zien dat een stabiele veiligheidssituatie in en rondom de EU – een belangrijke voorwaarde voor economische welvaart – geenszins een vanzelfsprekendheid is.

Als roulerend voorzitter van de Raad van de Europese Unie, heeft Nederland in grote mate een dienende rol. Dit betekent dat de voortgang op lopende dossiers en de wetgevingsinitiatieven van de Commissie in grote mate de agenda bepalen. Omdat deze ontwikkelingen lang niet altijd zijn te voorspellen, moet een voorzitterschap flexibel zijn en in spelen op de voorliggende problematiek.

Niettemin is het voor een roulerend voorzitter mogelijk om bepaalde accenten te leggen. Het kabinet heeft hierbij een aantal uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is een Unie die zich richt op hoofdzaken. Het kabinet zet daarom in op verbetering van Europese wet- en regelgeving op het gebied van eenvoud, kwaliteit en uitvoerbaarheid. Daarnaast wil het kabinet zich waar mogelijk en nodig richten op een vermindering van de administratieve lasten en kosten. Verbeterde regelgeving is wat het kabinet betreft noodzakelijk om groei en concurrentievermogen te verbeteren. Het tweede uitgangspunt is een innovatieve Unie, gericht op groei en banen en met oog voor «gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde werkplek». Innovatie moet de sleutel vormen voor duurzame groei en het verbeteren van het Europese concurrentievermogen. Innovatie kan bijvoorbeeld worden bevorderd door belemmeringen in de interne markt weg te nemen. Ook zouden innovatie-uitgaven een groter aandeel kunnen krijgen in de EU-begroting. Tot slot streeft het kabinet naar een sterker draagvlak voor Europese besluitvorming door burgers, nationale parlementen en maatschappelijke organisaties er actief bij te betrekken. Herkenbare inspraak en invloed op het besluitvormingsproces zijn noodzakelijk om deze betrokkenheid te bevorderen.36

Overigens is wetgeving niet altijd noodzakelijk of wenselijk om concrete resultaten tot stand te brengen. Ook de uitoefening van peer pressure en de uitwisseling van kennis en best practices tussen lidstaten kan een positieve rol spelen. Een voorbeeld hiervan – op eurozoneniveau – is de discussie in de Eurogroep over de verlaging van de belastingdruk op arbeid.