Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2016
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

6.2 Interdepartementale Beleidsonderzoeken

Interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) ontwikkelen alternatieven voor bestaand beleid. IBO’s vinden plaats in opdracht van het kabinet en worden uitgevoerd door interdepartementale werkgroepen. Afgeronde IBO’s zijn te vinden op: http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek/overzicht-afgeronde-ibos

In 2015–2016 worden de volgende IBO’s uitgevoerd:

  • 1.  Sociale huur
  • 2.  Kostenefficiëntie CO2 reductie maatregelen
  • 3.  Verkeershandhaving
  • 4.  Belastingdienst
  • 5.  Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW
  • 6.  Gezonde leefstijl
  • 7.  Opgavegericht werken bij infrastructurele planning

Hieronder volgen de taakopdrachten.

1. Sociale huur

Inleiding

Sinds het aantreden van het kabinet zijn flinke stappen gezet op het terrein van de sociale huurmarkt. Belangrijke mijlpalen waren het woonakkoord (met de inkomensafhankelijke huurverhoging en de verhuurderheffing) en de aanscherping van het beleid rondom woningcorporaties die zijn weerslag heeft gekregen in de Novelle op de herzieningswet. Hierin zijn de voornemens uit het Regeerakkoord, zoals het scherper toesnijden van het werkgebied van corporaties op de sociale huursector, aansturing door gemeenten en de lessen uit de Parlementaire Enquête Woningcorporaties verwerkt. Financiële risico’s worden teruggedrongen door aanscherping van het financiële toezicht. In het woningwaarderingsstelsel is de WOZ opgenomen om de aantrekkelijkheid van woningen meer in de huurprijs tot uiting te laten komen.

Een aantal zaken op het gebied van sociale huur is nog onderwerp van nadere beschouwing. Naar aanleiding van zowel de parlementaire enquête als het garantiekader worden de rol en de (achtervang)risico’s van het WSW momenteel geëvalueerd. Aan de Eerste Kamer is een evaluatie in 2016 van de verhuurderheffing toegezegd. De discussie over de huursom is nog niet beslecht.

Naar aanleiding van de ontwikkelingen in de huurtoeslag is er aanleiding om deze nader te bezien. De huurtoeslag kent de laatste jaren terugkerende overschrijdingen. De aantallen huurtoeslagontvangers stijgen harder dan op grond van bijvoorbeeld de economische ontwikkeling werd verwacht. Door de overschrijdingen rijst de vraag hoe de budgettaire houdbaarheid van de huurtoeslag ook op langere termijn kan worden gehandhaafd. Directe aanleiding van het IBO is de zorg over de structurele (budgettaire) houdbaarheid van de huurtoeslag.

Doel is een analyse van het instrument huurtoeslag zelf en van de rol van de huurtoeslag in een budgettair houdbaar sociaal huurbeleid. Het IBO moet een beeld schetsen waarmee op termijn een beter werkend systeem kan worden gerealiseerd, waarmee mogelijk welvaartswinst kan worden geboekt en mogelijk besparingen kunnen worden behaald.

Aanpassingen van de huurtoeslag en het sociale huurstelsel kunnen bestaande zekerheden aantasten. Een belangrijk aandachtspunt in het IBO is daarom dat wordt bezien welk transitiepad bij beleidsvarianten kan worden gekozen, zodat de gevolgen voor kwetsbare groepen worden voorkomen dan wel beperkt en grote schokken op de huurwoningmarkt worden voorkomen.

Doel/Hoofdvraag

De analyse in het IBO richt zich op verschillende niveaus.

Om te beginnen is een analyse noodzakelijk waarin bekeken wordt welke elementen uit de regeling de budgettaire beheersbaarheid en een beter functioneren van de huurmarkt in de weg staan. Onderdeel daarvan is de prikkelwerking.

In dit deel van de analyse zou ten minste moeten worden gekeken naar de volgende mogelijkheden:

  • •  Afschaffen «kan-bepaling» (indexeren van de eigen bijdrage altijd met de huur, en niet met de laagste van huur of netto bijstand).
  • •  Beperken toeslag voor hoge huren. Een optie zou bijvoorbeeld kunnen zijn verlaging van de maximum huurgrens. Dit sluit aan op de invoering van de passendheidtoets.
  • •  Vereenvoudiging inkomensafhankelijkheid: rechte lijn in plaats van kwadratische kromme, geen plotselinge afbouw bij maximum inkomensgrens.
  • •  Afhankelijkheid van feitelijke huren beperken. Bij dit punt dient bij uitstek aandacht te worden besteed aan mogelijkheden voor implementatie en samenhangende maatregelen op huurmarkt om inkomenseffecten te voorkomen.

De huurtoeslag is een complexe regeling in opzet en uitvoering. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is hoe aanpassingen in beleid en uitvoering kunnen bijdragen aan betere budgettaire beheersbaarheid. Daarbij kan bezien worden in hoeverre vereenvoudiging mogelijk is. In dit verband kan ook de verantwoordelijkheidsverdeling van beleid, budget en uitvoering nader worden beschouwd.

Op dit punt komen in elk geval de volgende vragen aan de orde:

  • •  In het IBO dient te worden bekeken welke beleidsaspecten de handhaving van de huurtoeslag complex maken en of de regeling qua uitvoeringsaspecten kan worden verbeterd, dan wel regeldruk kan worden verminderd.
  • •  Daarnaast dient het IBO in te gaan op mogelijkheden om de ramingen te verbeteren.
  • •  Verder dient het IBO te bekijken of, en zo ja in welke mate, de uitvoering kan bijdragen aan het beter budgettair beheersbaar maken van de huurtoeslag.

Ten slotte kan worden gesteld dat er in korte tijd veel beleid is gewijzigd op de huurmarkt, waarvan een deel nog moet worden geïmplementeerd. Daarbij kan de vraag gesteld worden in hoeverre het stelsel waarvan de huurtoeslag deel uit maakt er voor zorgt dat de beleidsdoelstellingen op een efficiënte manier worden bereikt. Het gaat daarbij in ieder geval om het betaalbaar houden van huisvesting voor de meest kwetsbare groepen in samenhang met het beter laten functioneren van de huurmarkt.

Bij de analyse van een houdbaar eindbeeld zijn onder meer de volgende elementen relevant:

  • •  Hoe kunnen verstoringen in de huurmarkt worden verminderd?
  • • 

    Welke aanpassingen in de combinatie van beleidsinstrumenten kunnen bijdragen aan een het op efficiënte wijze voorzien in betaalbare huisvesting van de meest kwetsbare groepen? In hoeverre kunnen aanpassingen zo worden vormgegeven dat deze leiden tot besparingen voor het rijk?

    Daarbij moet onder meer gekeken worden naar de wisselwerking tussen het huurbeleid, de verhuurderheffing en de huurtoeslag, waarbij voorstellen ook moeten bijdragen aan het beter functioneren van de huurmarkt, zoals een efficiënte prijsvorming.

Het IBO start niet bij nul. Naast de genoemde, lopende trajecten is er al veel materiaal beschikbaar op deelterreinen. Waar mogelijk zal gebruik worden gemaakt van beschikbaar materiaal. Daarnaast loopt op dit moment een beleidsdoorlichting van artikel 1 (Woningmarkt) van de begroting Wonen en Rijksdienst. Het IBO start idealiter na afronding van deze beleidsdoorlichting, zodat deze niet naast elkaar lopen en de uitkomsten van de beleidsdoorlichting bij het IBO kunnen worden betrokken.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

  • •  Leden van de werkgroep zijn: WenR, Financiën, Belastingdienst, SZW, EZ en AZ.
  • •  Bovengenoemde partijen vaardigen elk één werkgroeplid af.
  • •  Voor externe deskundigheid wordt in elk geval een beroep gedaan op CPB en PBL.
  • •  De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën (1 secretaris, 1 co-secretaris) en WenR (1 secretaris, 1 co-secretaris).

Overig

Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden zodat de werkgroep uiterlijk in december 2015 kan starten, bij voorkeur op het moment dat de beleidsdoorlichting van artikel 1 (Woningmarkt) is afgerond.

De werkgroep dient haar eindrapport uiterlijk op 30 juni 2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

2. Kostenefficiëntie CO2 reductie maatregelen

Inleiding

Een groot aantal maatregelen is geformuleerd met het oog op de transitie naar een duurzame energiehuishouding. Het betreft maatregelen niet alleen binnen het Energieakkoord, maar ook daarbuiten. Er bestaat behoefte aan inzicht in de effectiviteit van de verschillende maatregelen «waardoor zij goed met elkaar zijn te vergelijken en af te stemmen». (Energieakkoord, p. 96). Vergelijking is niet eenvoudig, omdat het om zeer uiteenlopende maatregelen gaat, die bovendien gericht zijn op verschillende (sub)doelen van het duurzame energiebeleid.

De opgave van dit IBO is om de kosten zo te definiëren dat gemeten kan worden hoe groot de bijdrage – het effect – van iedere maatregel is aan die duurzame energiehuishouding. Deze vraag betreft de kosteneffectiviteit van beleid, cq beleidsmaatregelen. Het begrip «duurzame energiehuishouding» is echter lastig te operationaliseren en te kwantificeren. Onderzoek naar de effectiviteit van beleid is doorgaans kostbaar en tijdrovend, en kan slechts uitgevoerd worden door een beperkt aantal, gespecialiseerde bureaus.

Een benadering die in de praktijk vaak wordt gevolgd, is om de kosten van maatregelen te koppelen aan meetbare doelen. In de motie Leegte/Van Veldhoven wordt gevraagd om per maatregel in het Energieakkoord de kosten per vermeden ton CO2 aan te geven. Deze kostenmaatstaf («common denominator») kan in principe worden toegepast op alle maatregelen – binnen en buiten het Energieakkoord – die zijn gericht op de (meetbare) doelen van het duurzame energiebeleid, zoals CO2 reductie, energiebesparing en duurzame energieproductie. Uitgaande van deze kostenmaatstaf dienen de volgende onderzoeksvragen te worden beantwoord. Daarbij moet worden opgemerkt dat het Energieakkoord m.n. doelen formuleert in termen van energiebesparing (PJ) en aandeel duurzame energie.

Onderzoeksvragen

  • 1.  Stel de reikwijdte van het begrip kosten (en baten) per vermeden ton CO2 reductie vast. Dit kan bv. breed (maatschappelijke kosten (en baten)) of eng (alleen directe kosten (en baten)) worden gedefinieerd (zie hierna)
  • 2.  Maak een selectie van maatregelen – binnen en buiten het Energieakkoord, bestaande en nieuwe – waarop dit kostenbegrip kan en zal worden toegepast.
  • 3.  Bereken de kosten per geselecteerde maatregel.
  • 4.  Hoe kan mbv de geselecteerde maatregelen een (maatschappelijk) efficiënt tijdpad worden gemaakt om de CO2 doelstellingen van 80–95% en een volledig duurzame energievoorziening 2050 conform het regeerakkoord te bereiken, rekening houdend met mogelijke kostenreductie van bestaande technieken en de introductie van mogelijke nieuwe technieken waarbij nieuwe internationale doelstellingen voor de jaren 2020, 2030 en verder technologische vooruitgang moeten aanjagen en ecologisch evenwicht voor de toekomst veilig stellen.
  • 5.  Zijn de inzichten rond het efficiënte tijdpad aanleiding om na te denken over aanpassing van de (mix van) beleidsdoelen (CO2-reductie, energiebesparing en een groter aandeel duurzame energieproductie)?

Toelichting en onderzoeksaanpak

Ad 1: Deze vraag zal literatuur onderzoek vergen. Het begrip kosten moet in beginsel breed worden opgevat, dus als maatschappelijke kosten. Een voorbeeld met autobrandstoffen dient ter verduidelijking. Uitgaande van het concept «Well to Wheel» wordt ook de vernietiging van de regenwouden(palmolie) meegerekend bij de berekening van de kosten per vermeden ton CO2.

De werkgroep moet bepalen of dit concept praktisch bruikbaar is voor de onderzoeksvragen 2 en 3. Indien dat niet haalbaar is, kan een beperkter kostenbegrip worden gehanteerd, zoals «Tank to Wheel» dat in de praktijk tot nu toe wel wordt gebruikt.

Ad 2. In de nationale energieverkenning(NEV 2014) is vanaf blz. 171 een overzicht te vinden van een groot aantal maatregelen. De werkgroep zal een selectie moeten maken van maatregelen die moeten worden meegenomen. Er kunnen ook nieuwe maatregelen door de werkgroep worden toegevoegd.

Ad 3. Ook hier zal assistentie nodig zijn van een extern bureau. De keuze voor ECN en PBL ligt voor de hand gelet op de betrokkenheid van ECN en PBL bij zowel het Energieakkoord als de NEV 2015 en de kennis van deze bureaus waar het gaat om transitieprocessen.

Ad 4. De CO2 uitstoot in de vervoerssector moet in 2030 met 17% (25 Mton) gereduceerd en 60% in 2050. Daarnaast geldt een «ambitie» mbt de groei van het aantal elektrische auto’s, nl. van 200.000 in 2020, 1.000.000 in 2025, en 2.000.000 in 2030. Een maatschappelijk kosten efficiënt pad(en) moet primair leiden tot de CO2 reductiedoelstelling voor 2050 en als mogelijke afgeleide daarvan de doelstelling voor 2020 en 2030. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de verwachte kostenontwikkeling van verschillende opties voor emissiereductie.

Ten slotte

Het onderzoek zal nog dit jaar resultaten moeten opleveren om de vragen in de Motie Leegte/Van Veldhoven te kunnen beantwoorden. Deze timing is ook van belang ivm het gereedkomen van de Nationale Energieverkenning 2015 (NEV) en de voortgangsrapportage van het Energieakkoord.

De werkgroep start zo spoedig mogelijk na 1 mei en dient haar eindrapport uiterlijk 31 december 2015 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

Samenstelling werkgroep

EZ, IenM, WenR, AZ en Financiën, alsmede het PBL als extern lid. Eventueel kunnen het CPB en het ECN gevraagd worden als expertlid op te treden.

3. Verkeershandhaving

Onderwerp

Onder het artikel Boeten en Transacties (BenT) wordt op de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) het totaal aan opbrengsten van administratieve sancties, boetevonnissen, transactievoorstellen en strafbeschikkingen verantwoord.

Deze opbrengsten zijn het gevolg van het handhavingsbeleid (verantwoordelijkheid van VenJ) en het verkeersveiligheid- en milieubeleid (beiden de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu). De inzet van het administratief- en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium is geconcretiseerd in de beleidsprioriteiten van de Minister van VenJ. Politie en Openbaar Ministerie (OM) stellen hun jaarplannen en investeringsbegrotingen op basis van deze prioriteiten op.

Het overgrote deel van de overtredingen betreft eenvoudige verkeersovertredingen, die vallen onder werking van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). Daarnaast zijn ook boetes en transacties mogelijk voor andere overtredingen en voor misdrijven.

Dit IBO richt zich op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het handhavingsbeleid in het kader van verkeersveiligheid, waar het strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium onderdeel van uitmaakt.

In de afgelopen jaren zijn verschillende beleidsmaatregelen getroffen ter versterking van de handhaving. Zo is het OM in 2009 gestart met het optimaliseringsprogramma Verkeershandhaving, dat zich o.a. richtte op de vervanging van analoge door digitale flitspalen en de uitbreiding en vervanging van trajectcontrolesystemen. Deze maatregelen hadden tot doel bij te dragen aan een betere handhaving en een toename van het aantal geconstateerde overtredingen. Ook is in 2011 het onverzekerd rijden onder de Wahv gebracht en zijn in 2011 en 2012 de boetes met ca. 15% respectievelijk 20% verhoogd.

De doelen rondom verkeersveiligheid (het maximaal aantal ernstig verkeersgewonden en verkeersdoden) komen tot uiting in het Strategisch Plan verkeersveiligheid 2008 en aanvullend daarop de Beleidsimpuls van 2012. Onzeker is of met name de doelstelling voor het aantal verkeersgewonden haalbaar is. Recent heeft de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) een verkenning gepubliceerd, waarin mogelijkheden in beeld worden gebracht waarmee Nederland kan «opschakelen» naar meer veiligheid in 2020. In het rapport worden verschillende maatregelen benoemd, waaronder de intensivering van handhaving op snelheid en alcohol.

De verkeershandhaving heeft verkeersveiligheid tot doel. De trajectcontroles staan er naast de verkeersveiligheid echter ook voor milieudoeleinden. Hieronder vallen het verminderen van uitstoot van CO2, fijnstof en geluidsoverlast voor omwonenden. Waar relevant wordt in het IBO ook naar de relatie van de handhavingsmiddelen tot deze milieudoeleinden gekeken.

Grondslag

De ontvangsten uit BenT worden verantwoord op artikel 33 van de begroting van het Ministerie van VenJ. Structureel wordt ca. € 1 miljard aan ontvangsten geraamd. De kosten voor de verkeershandhaving worden geraamd aan de uitgavezijde van artikelen 31, 33 en 34 en betreffen structureel ca. € 44 mln. (VHT Politie), € 60 mln. (OM) en € 75 mln. (CJIB).

Tabel: Grondslag IBO

(x € 1.000)

2015

2016

2017

2018

2019

Uitgaven 31.2 VHT Politie

48.030

46.629

44.677

43.913

43.913

Uitgaven 33.3 Verkeershandhaving OM

33.543

32.333

30.939

30.397

30.397

Uitgaven 33.1 CVOM

30.000

30.000

30.000

30.000

30.000

Uitgaven 34. CJIB

71.549

72.562

74.892

74.892

74.892

Ontvangsten 33.3 Boeten en transacties

797.401

845.780

852.374

851.106

849.827

Opdracht aan de werkgroep

De werkgroep heeft de opdracht om een analyse op te leveren van de effecten van het huidige administratief- en strafrechtelijke verkeershandhavingsbeleid en op basis daarvan te bezien in welke mate het verkeershandhavingsbeleid momenteel doelmatig of doeltreffend is vormgegeven.

De werkgroep heeft tevens de opdracht om varianten in kaart te brengen die de doelmatigheid en doeltreffendheid van het administratief- en strafrechtelijke verkeershandhavingsbeleid kunnen verbeteren. Van deze beleidsvarianten worden de maatschappelijke voor- en nadelen weergegeven en de budgettaire effecten geanalyseerd en gekwantificeerd.

De werkgroep beantwoordt daarbij onder andere de volgende vragen:

  • 1.  Hoe is het beleid ten aanzien van de verkeershandhaving vormgegeven? Hoe ziet de relatie tussen de verkeershandhaving en de doelen ten aanzien van verkeersveiligheid mede in relatie tot milieu-aspecten eruit?
  • 2.  Hoe ziet het totale beleidsinstrumentarium eruit en hoe werken verschillende instrumenten op elkaar in?
  • 3.  Is het handhavingsbeleid ten aanzien van verkeersveiligheid en milieu-aspecten effectief en efficiënt vormgegeven? Worden de beleidsdoelen (minder CO2, minder geluidsoverlast, minder verkeersdoden en -gewonden) behaald? Is de causaliteit tussen beleidseffect en -inzet aantoonbaar of aannemelijk?
  • 4.  Zijn de totale (maatschappelijke) kosten en opbrengsten van de Wahv en het strafrecht in het kader van de verkeershandhaving en de beleidsdoelen proportioneel? Zouden de doelen tegen lagere kosten kunnen worden bereikt?
  • 5.  Welke aanpassingen in het handhavingsbeleid kunnen de effectiviteit en doelmatigheid vergroten (handhavingsmix)?

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep zijn vertegenwoordigers van de ministeries van VenJ, I&M, Financiën, AZ en van het Openbaar Ministerie aangevuld met een externe deskundige.

De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën (1 secretaris) en VenJ (1 secretaris).

Overig

Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden vanaf mei 2015. De werkgroep start formeel in september en dient haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

4. Belastingdienst

Aanleiding

De Belastingdienst voert veel taken uit voor derden. Zo voert de Douane een deel van zijn werkzaamheden uit voor onder meer BuiZA, EZ en I&M, worden de toeslagen uitgevoerd voor SZW, VWS en WenR en werkt de FIOD veel voor V&J. Ook voert de Belastingdienst fiscale taken uit op het terrein van andere departementen. Deze taken zijn bij de Belastingdienst belegd, omdat zij voor de uitvoering van deze taken over de benodigde competentie beschikten of omdat de taken complementair waren aan de reeds uitgevoerde werkzaamheden.

Voor het uitvoeren van deze taken zijn tussen de Belastingdienst (opdrachtnemer) en de derde (beleidsbepalende opdrachtgever) afspraken gemaakt. De vraag is of de gemaakte afspraken in voldoende mate financieel onderlegd en transparant zijn en voorzien in hoe te handelen als sprake is van bijvoorbeeld wijzigingen of uitbreiding van de taken, wijzigingen in het kwaliteitsniveau van de te verlenen diensten, of veranderingen in de onderliggende kostenstructuur van de Belastingdienst. Recent bleek bij de financiering van de extra Douanekosten in verband met de sancties voor Rusland dat slechts moeizaam overeenstemming kon worden bereikt tussen opdrachtgever en opdrachtnemer over de financiering.

Voor het maken van bovengenoemde afspraken is het noodzakelijk dat de Belastingdienst goed inzicht heeft in de producten die zij aanbiedt en de bijbehorende kosten die in rekening gebracht moeten worden bij de beleidsbepalend opdrachtgever. Tegelijkertijd geldt dat ook de opdrachtgever aan de voorkant duidelijkheid zou moeten willen hebben over wat zij kan verwachten als sprake is van mee- en tegenvallers, wijzigingen of uitbreiding van taken, etc. Met het onderzoek van de commissie de Jong is hiertoe een belangrijke eerste stap gezet. Ook de herijking van samenwerkingsafspraken tussen de Belastingdienst en haar partners, zoals die momenteel onder leiding van de directeur Douane wordt uitgevoerd, draagt hier aan bij.

Afbakening, hoofdvraag en deelvragen

Het onderzoek zal zich richten op de onderdelen Douane, FIOD en Toeslagen14 van de Belastingdienst. De belastinguitgaven vallen buiten de scope van het onderzoek.

Hoofdvraag is hoe de bestaande en toekomstige afspraken tussen de Belastingdienst en beleidsbepalende derde opdrachtgevers kunnen worden vormgegeven zodat deze voor alle betrokken partijen tijdig inzicht geven in de (financiële) consequenties als sprake is van autonome en/of beleidsmatige wijzigingen?

Uitvoering voor derden

  • 1.  Welke taken voert de Belastingdienst nu uit voor derden?
  • 2.  Zijn er nieuw taken te verwachten?
  • 3.  Zijn er wijzigingen en/of uitbreidingen te verwachten in de taken voor derden?

Vormgeving afspraken werkzaamheden

  • 4.  Wat zijn de huidige afspraken tussen de Belastingdienst en de derden waarvoor zij uitvoeringswerkzaamheden verrichten?
  • 5.  Hoe zijn deze afspraken vastgelegd?
  • 6.  Hoe verloopt het proces/het overleg tussen de Belastingdienst en de derde bij wijzigingen of uitbreiding van de taken, wijzigingen in het kwaliteitsniveau van de te verlenen diensten, of veranderingen in de onderliggende kostenstructuur van de Belastingdienst?
  • 7.  Hoe is dit geregeld bij andere vergelijkbare uitvoeringsorganisaties (bijv. UWV)?
  • 8.  Welke verbeteringen in de vormgeving van de afspraken zijn – in aanvulling op de reeds lopende herijking van samenwerkingsafspraken – mogelijk?

Bekostiging

  • 9.  Hoe worden de huidige taken voor derden bekostigd?
  • 10.  Wat wijzigt in de bekostiging bij:
    • a.  Wijzigingen in de taak?
    • b.  Wijziging in volume en kosten door autonome en exogene ontwikkelingen?
    • c.  Wijziging in kosten bij de uitvoering?

Samenstelling van de werkgroep

De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers: Financiën (DGRB, FEZ), de Belastingdienst, SZW (vanuit de ervaringen met het UWV en Toeslagen), VWS (Toeslagen), V&J (ervaringen met uitvoeringsorganisaties, samenwerking met ketenpartners en één van de derden voor zowel Douane als FIOD), AZ, WenR (als derde voor Toeslagen en Belastingen) en BuZa en EZ (als derden voor de Douane). De werkgroep heeft een onafhankelijke commissievoorzitter, die ondersteund wordt door twee secretarissen.

Overig

De werkgroep start op 1 september 2015 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

5. Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW

Onderwerp

Onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van OCW kunnen publiek bekostigde onderwijsinstellingen op vrijwillige15 basis bankieren bij de schatkist. Bankieren bij de schatkist betreft in eerste instantie sparen bij de schatkist. Ter financiering van vaste activa kunnen onderwijsinstellingen ook langlopende leningen bij de schatkist afsluiten en ter facilitering van hun kasbeheer kunnen zij een rekening-courantkrediet afsluiten. Ook rijksmusea met verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van de eigen huisvesting kunnen schatkistbankieren. Het Ministerie van OCW stelt voorwaarden aan toegang tot schatkistbankieren, zoals een positieve uitkomst van het financiële toetsingsdocument, zekerheidstelling in de vorm van bijvoorbeeld hypothecair onderpand, garantstelling van een gemeente, en/of de publieke bekostiging, en bij de rijksmusea een storting in een reservefonds. Ook betalen instellingen een risico-opslag op de rente. De Comptabiliteitswet (art. 45 e.v. CW) vormt het wettelijk kader waarbinnen het Ministerie van OCW de mogelijkheid tot schatkistbankieren aanbiedt en waarbij het Ministerie van OCW garant staat.

De rentevoordelen van het goedkoop lenen door de Nederlandse Staat kunnen bij schatkistbankieren doorgegeven worden aan de deelnemende instellingen. De toegang van de Staat tot de kapitaalmarkt is zeer goed, de schatkist kan instellingen bij elke looptijd een vaste rente voor leningen rekenen, en de schatkist biedt alleen eenvoudige en transparante leningproducten. Sparen bij de schatkist leidt ertoe dat middelen de publieke sector pas verlaten niet eerder dan dat daadwerkelijk voor een dienst betaald wordt.

Schatkistbankieren bij OCW heeft de laatste jaren een grote vlucht doorgemaakt. Tabel 1 laat zien dat het totaal aan uitstaande leningen met risico-exposure richting de OCW-begroting is gegroeid van ongeveer 250 mln. in 2005 naar ongeveer 1,2 mld. aan leningen voor vaste activa en ongeveer 0,6 mld. aan rekening-courant krediet per ultimo 2014, tezamen ongeveer 1,8 mld. Het grootste deel van de leningen (ongeveer 65%) in 2014 betreft leningen ter financiering van vastgoed in het mbo en hbo.

Tabel: Totaal aan uitstaande leningen met risico-exposure voor de OCW-begroting in 2005 en 2014 (in mln.)
 
20051

2014

 

Hypothecaire lening

Hypothecaire lening

Rekening-courant2
 

253

1.216

572

Totaal

253

1.788

Noot 1: Voor rekening-courant stond het Agentschap van het Ministerie van Financiën toen zelf garant. Vanaf 2012 staat OCW hiervoor garant.

Noot 2: Dit is de maximale limiet, het gebruik van het krediet kan (veel) minder zijn.

Dit IBO analyseert de doeltreffendheid en doelmatigheid van de huidige wijze van risicobeheer en risicobeheersing bij schatkistbankieren bij OCW, en formuleert beleidsvarianten ter verbetering van risicobeheer en risicobeheersing. De vraagstelling is op welke wijze de risico’s van schatkistbankieren bij OCW beheerd en beheerst worden en op welke wijze risicobeheer en risicobeheersing verbeterd kan worden. De onderzoeksvragen zijn bijvoorbeeld hoe toetsing, monitoring en bijsturing bij OCW beter georganiseerd kan worden, waar de grenzen liggen ten aanzien van het risico waaraan de OCW-begroting blootgesteld kan/mag worden, of de huidige risico-opslag de juiste is, en wat een adequate begrotingsreserve is voor het onderwijs en voor de rijksmusea. De institutionele grondslag van het onderzoek is het geheel aan wet- en regelgeving, impliciete en expliciete prikkels, cultuur en gewoonten rond financieel beheer in het onderwijs en in de rijksmuseale wereld en bij hun counterparts bij de rijksoverheid, voor zover gerelateerd aan schatkistbankieren. De risicogrondslag van het onderzoek is de totaalsom aan uitstaande schatkistleningen (zie Tabel 1 hierboven).

Opdracht aan de werkgroep

Opdracht aan de werkgroep is te onderzoeken hoe de risico’s rond schatkistbankieren bij OCW beter beheerd en beheerst kunnen worden. De werkgroep wordt daarbij onder andere gevraagd onderzoek te doen naar:

  • •  Vereisten ten aanzien van organisatie en expertise inzake risicobeheer en risicobeheersing bij schatkistbankieren. Hieronder valt een goede organisatie van de rollen die het Ministerie van OCW (beleidsdirecties, directie FEZ, Inspectie voor het Onderwijs), gemeenten (voor primair en voortgezet onderwijs) en het Rijksvastgoedbedrijf (voor rijksmusea) te spelen hebben rond schatkistbankieren, waarbij de taakverdeling met de Agent van het Ministerie van Financiën als uitvoerder van de betalingen rond schatkistbankieren scherp onderscheiden blijft.
  • •  Risicobeheer en risicobeheersing voor en na beslissing op een aanvraag om te lenen van de schatkist;
  • •  Toezicht op en toetsing van nut, noodzaak en risico’s rond het te financieren activum, in het kader van de stelselverantwoordelijkheid van OCW.
  • •  Kwaliteit van en toezicht op de meerjarenbegroting van deelnemers aan schatkistbankieren door OCW; toezicht op de kwaliteit van de veronderstellingen onder de leenaanvraag (bijvoorbeeld leerling/bezoekersontwikkelingen, ontwikkelingen bij concurrerende instellingen) in de meerjarenbegroting van deelnemers aan schatkistbankieren;
  • •  Begrenzen van risico’s, beprijzen van risico’s, (waardering van) onderpand en andere zekerheidstellingen, reservevorming bij OCW; zowel op niveau van de instelling als op het niveau van het stelsel; zowel wijze van als de daarbij concreet te kiezen omvang;
  • •  Bijzonder beheer (het ondersteunen en begeleiden van instellingen die na een positief oordeel op een leenaanvraag in financiële problemen zijn geraakt);
  • •  Bij rijksmusea ook: de interactie tussen eigenaarschap van het gebouw bij het rijksvastgoedbedrijf en de via schatkistbankieren gefinancierde verbetering van het gebouw;
  • •  Gedragseffecten bij onderwijsinstellingen en rijksmusea als gevolg van de mogelijkheid tot schatkistbankieren;
  • •  Countervailing power vanuit de sector (wanbetaling kan uiteindelijk via dekking op de begroting de bekostiging van de andere instellingen raken), bijvoorbeeld via een vorm van onderlinge waarborg;
  • •  De wijze waarop commerciële (sector)banken het risico bij leningen aan onderwijsinstellingen en rijksmusea beheren en beheersen c.q. zouden beheren en beheersen; wat kan daarvan geleerd worden en wat betekent dat voor de beleidsmatige weging van de voor- en nadelen van schatkistbankieren als financieringsoptie voor onderwijs en rijksmusea?
  • •  De wijze waarop andere vakdepartementen het risico bij leningen onder schatkistbankieren beheren en beheersen; wat kan daarvan geleerd worden?

Beleidsbeschrijving, analyse, beleidsvarianten

Het onderzoek start met een beschrijving van schatkistbankieren bij OCW, waaronder risicobeheer en risicobeheersing. Het onderzoek brengt vervolgens in kaart op welke wijze risicobeheer en risicobeheersing versterkt kan worden. Het onderzoek rapporteert hierover middels beleidsvarianten. Het onderzoek geeft bij elke variant aan wat de implicaties voor de omvang en aard van de risico’s zijn, welke expertise en organisatie vereist is, en hoe de prikkels om de risico’s te beheersen versterkt worden. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Beleidsvarianten leiden tot besparingen in termen van minder risicoblootstelling voor OCW. Bij ten minste één variant wordt de risicoblootstelling voor OCW met 20% beperkt.16

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep: OCW, EZ, BZK, AZ en FIN. Daarnaast zullen de Agent en het Centraal Planbureau als extern lid optreden. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit FIN en een cosecretaris vanuit OCW.

Overig

De werkgroep start op 1 september 2015 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

6. Gezonde leefstijl

Aanleiding

Preventiebeleid is het totaal van maatregelen dat beoogt de gezondheid te beschermen, bewaken en te bevorderen. Het beleid om de gezondheid te bevorderen omvat een breed palet aan maatregelen, variërend van stimuleren (subsidies, campagnes) tot ge- en verboden en prijsprikkels in de vorm van accijnzen. Naast gezondheidswinst en lagere ziektelast heeft vermijdbaarheid van ziektes effect op de collectieve zorguitgaven, het arbeidsaanbod, de productiviteit, andere collectieve uitgaven (bijvoorbeeld als gevolg van arbeidsongeschiktheid) en onderwijsprestaties. Ondanks de stijging van het aantal gezonde levensjaren is er nog altijd een toename van gezondheidsproblemen als gevolg van (chronische en welvaarts)ziekten die op zijn minst gedeeltelijk voortvloeien uit gedrag van individuen. Met het bevorderen van een gezonde leefstijl is gezondheidswinst te realiseren.

In 2006–2007 is reeds een IBO gedaan naar preventie. Daarin is onder meer aanbevolen om de kennis over kosteneffectiviteit te vergroten. Aan de Tweede Kamer is voor eind 2015 een tweetal onderzoeken toegezegd: een MKBA over alcoholgebruik en een onderzoek naar de effectiviteit van maatregelen om het alcoholgebruik terug te dringen. Ook op het gebied van Tabak loopt de discussie over effectiviteit van overheidsmaatregelen. RIVM constateerde onlangs17 dat er steeds meer kosteneffectiviteitsanalyses worden gepubliceerd over preventie in de zorg, hetgeen voor het thema overgewicht nieuwe aangrijpingspunten kan opleveren. Stelselwijzigingen, nieuwe bekostigingsmodellen en maatschappelijke en technologische veranderingen hebben in de loop der jaren gezorgd voor een nieuw speelveld.

De technische werkgroep van Zorgkeuzes in Kaart (ZiK) heeft met betrekking tot preventie geadviseerd om nader onderzoek te verrichten naar kwantificeerbaarheid van de effecten van preventiemaatregelen. Dit IBO voorziet in deze aanbevelingen, waarbij de focus ligt op enkele specifieke leefstijlthema’s, waarbinnen alle beschikbare overheidsmaatregelen aan bod komen.

Probleemstelling

Het doel van dit IBO is om inzicht te krijgen in de effectiviteit van mix van overheidsinterventies bij preventie en dit inzicht te betrekken bij de analyse van de effectiviteit van het huidige preventiebeleid. Vanwege de breedte van het terrein van preventie richt dit IBO zich op enkele specifieke deelterreinen, namelijk de preventie op de terreinen alcohol, tabak en overgewicht. Daarbij komt de gehele mix van overheidsinterventies aan bod, zoals regelgeving, bekostiging en prijsprikkels handhaving, voorlichting en educatie, signalering, advies en ondersteuning en beïnvloeding van de sociale en fysieke omgeving. Daarbij worden de volgende kernvragen gesteld:

  • 1.  Welke interventievormen zijn effectief in de leefstijlbeïnvloeding en daarmee in het stimuleren van gezond gedrag en het voorkomen van ziekten? Wat valt er te zeggen over de (kosten)effectiviteit ervan?
  • 2.  Zijn de huidige methoden om de (kosten)effectiviteit van preventiemaatregelen te meten en te kwantificeren toereikend en eenduidig?
  • 3.  Hoe ziet het huidige instrumentarium op het gebied van gezondheidsbevordering / gedragsbeïnvloeding eruit? Is de instrumentenmix voldoende effectief? Is deze voldoende samenhangend, bezien vanuit het rijksbrede beleidsperspectief? Zijn de verantwoordelijkheden op het juiste niveau belegd (rijk, andere overheden, privaat)? Welke instrumentenmix is het meest effectief bij preventie op de terreinen alcohol, tabak en overgewicht?

Reikwijdte onderzoek en onderzoeksaanpak

Dit IBO richt zich op het beleid voor het bevorderen van een gezonde leefstijl op de terreinen alcohol, tabak en overgewicht. Daarbij is een aantal instrumenten te onderscheiden dat de overheid inzet om een gezondere leefstijl te stimuleren: regelgeving, bekostiging en prijsprikkels, prikkels zelfregulering, handhaving, voorlichting en educatie; signalering, advies en ondersteuning en beïnvloeding van de sociale en fysieke omgeving. De vraag is of deze mix optimaal is vormgegeven.

Het onderzoek zal gefaseerd worden opgezet. In fase 1 zal worden onderzocht welke vormen van (leefstijl)interventies vanuit de overheid in verleden bewezen effectief zijn geweest in termen van gedragsverandering en gezondheidswinst. Dit kunnen zijn ge- en verboden, belastingen/accijnzen, voorschriften, (Europese) richtlijnen, convenanten met veldpartijen, maatregelen in de sfeer van bekostiging, etc. Deze best practices kunnen verder strekken dan de zorg (bijvoorbeeld het succes van het verplicht stellen van autogordels) omdat het gaat om bewezen effectieve overheidsmaatregelen om gedrag te beïnvloeding. In fase 2 zal het huidige preventiebeleid worden afgezet tegen de in fase 1 bewezen effectieve instrumenten. Daarbij zal worden gekeken of de huidige instrumentenmix voldoende samenhangend is, of deze voldoende effectief is en of er een effectievere mix denkbaar is. Waar nuttig, kan bij de analyse van instrumenten gebruik worden gemaakt van brede maatschappelijke kosteneffectiviteitanalyses, waarbij de departementoverstijgende uitkomsten worden meegenomen indien deze kwantificeerbaar zijn. Hierbij dient primair gezondheidswinst als maatstaf te worden meegenomen. Het effect op de kosten op het gebied van zorg en andere beleidsterreinen en brede maatschappelijke baten (zoals arbeidsproductiviteit) zullen echter ook zoveel mogelijk worden meegenomen. Conclusies over de toereikendheid van de beschikbare methodieken en eventueel aanvullend empirisch onderzoek spelen hierbij een belangrijke rol.

Naast VWS is een aantal andere departementen bij dit IBO betrokken. Zo spelen OCW, SZW en BZK een belangrijke rol bij het beschermen en bevorderen van gezondheid en gezond gedrag in het onderwijs, op de werkvloer en op lokaal niveau, partijen met elk een eigen (uitvoerende) taak in het preventie- en vormingsbeleid. Gezien de maatschappelijke impact van verschillende maatregelen is betrokkenheid van de departementen van Financiën en Economische Zaken van belang.

Bij de beantwoording van de eerste drie vragen wordt gebruik gemaakt van bestaande literatuur. Het onderzoek heeft zes bouwstenen:

  • 1.  Begripsbepaling en afbakening van het relevante beleidstheorie.
  • 2.  Een overzicht van de conclusies van relevante theoretische literatuur.
  • 3.  Een overzicht van resultaten van empirisch onderzoek uit binnen en buitenland.
  • 4.  Zo nodig en zo mogelijk aanvullend empirisch onderzoek.
  • 5.  Een beknopte internationale vergelijking.
  • 6.  Gesprekken met experts op het terrein van gezonde leefstijl en met betrokken partijen.

Organisatie van het onderzoek

De werkgroep bestaat uit de ministeries van VWS, OCW, SZW, BZK, EZ, AZ, FIN, het RIVM en het CPB. Verder zullen eventueel externe deskundigen worden uitgenodigd deel te nemen aan de werkgroep. Zorginstituut Nederland, SCP, RV&S en TNO en andere organisaties met een brede expertise op preventieterrein, zullen bij de uitwerking van de onderzoeksvragen worden betrokken. De werkgroep start op 1 september 2015 en dient haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2016 in. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

7. Opgavegericht werken bij infrastructurele planning

Onderwerp en probleemstelling

Nederland heeft een goed ontwikkeld systeem voor de planning, besluitvorming en financiering van haar investeringen in waterbeheer en infrastructuur. De systematiek van fondsen (DF en IF) en de spelregels van het MIRT zorgen voor een duidelijke, beheerste en betrouwbare rijksoverheid. Het leidt tot een meerjarige afweging van en continuïteit in de uitvoering van zowel projecten als beheer en onderhoud (dit laatste door het vooraf ramen en alloceren van voldoende B&O budget via de LCC-methodiek). Een keerzijde is dat (met name bij het IF) financiële middelen al voor lange tijd – nu al grotendeels tot 2028 – op een relatief gedetailleerd niveau worden vastgelegd. Dit kan tot gevolg hebben dat:

  • •  door de lange termijnplanning maatschappelijke ontwikkelingen in de tijd minder goed kunnen worden meegenomen; bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen, macro-economische ontwikkelingen en/of nieuwe maatschappelijke problemen die ontstaan.
  • •  door reservering voor concrete projecten de focus al heel vroeg op specifieke oplossingen komt te liggen, terwijl later mogelijk blijkt dat de opgave wellicht efficiënter of effectiever op een andere manier had kunnen worden opgelost.

In een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) worden de mogelijkheden en beleidsopties verkend en uitgewerkt, waarlangs het huidige MIRT-instrumentarium en de hieraan verbonden financieringsystematiek bijgesteld kan worden om zo beter aan te sluiten bij de steeds sneller veranderende omgeving. Een meer opgavegerichte en adaptieve manier van werken bij zowel de MIRT-systematiek als in de onderliggende financierings- en begrotingsstructuur kan bijdragen aan meer flexibiliteit, met behoud van de voordelen van lange termijnplanning. Het IBO doet uitspraken over de wijze waarop deze flexibiliteit in programmering en financiering kan worden doorgevoerd en op welke wijze hierbij meer doelmatigheid kan worden bereikt.

Vragen

Hoofdvraag: op welke wijze kan een meer flexibele, programmatische werkwijze (meer opgaven centraal i.p.v. oplossingen) bijdragen aan een effectievere en doelmatiger infrastructurele planning en -financiering?

Deelvragen:

  • •  Wat zijn de kenmerken en de voor- en nadelen van de huidige functioneren van de MIRT-systematiek en onderliggende financiering via de fondsen (DF en IF)? Wat zijn de vernieuwingen die IenM reeds doorgevoerd heeft in de systematiek van het MIRT, uitgaande van meer horizontale verhoudingen en flexibiliteit? Welke opties bestaan er om de MIRT systematiek meer opgave gericht en flexibel vorm te geven, waarbij oplossingen minder vooropgesteld worden?
  • •  Welke lange termijnontwikkelingen zullen zich naar verwachting voordoen, die bepalend kunnen zijn voor (veranderingen in) de toekomstige behoefte aan infrastructuur? Welke trends zijn hieruit af te leiden en wat betekent dit voor de sturingsbehoefte vanuit de rijksoverheid? (M.n. op basis van bestaande studies; benoemen en in kaart brengen aanpalende trajecten)
  • •  Welke opties bestaan er om de fondsensystematiek (IF/DF) meer flexibel vorm te geven, waarbij onder meer minder gedetailleerd lange termijnverplichtingen worden aangegaan en beter kan worden ingespeeld op de actualiteiten? Hoe verhoudt dit zich tot de te verwachten vervangingsopgaven?
  • •  Wat betekenen deze opties voor de begrotings- en financieringssystematiek en de onderliggende spelregels en systematiek van het MIRT en hoe kunnen de fondsen van elkaar leren? Hoe kunnen hierbij projecten worden meegenomen die wel gericht zijn op het verbeteren van de bereikbaarheid of veiligheid, maar die vanwege de Wet op het IF en de Waterwet niet uit de fondsen kunnen worden gefinancierd?
  • •  Op welke wijze kan meer en beter worden ingezet op cofinanciering door gemeenten, provincies en waterschappen, vanuit de heersende opvatting dat verhoudingen met decentrale overheden en samenleving steeds horizontaler worden i.p.v. verticaal? Welke mogelijkheden tot financiële participatie van private partijen zijn interessant en welke randvoorwaarden zijn daarbij van belang? Wat kan de Rijksoverheid leren van deze opties en op welke wijze dragen deze opties bij aan doelmatigheid en doeltreffendheid?
  • •  Hoe ziet vernieuwing van MIRT- en fondsensystematiek volgens uitgewerkte opties er concreet uit in twee uitwerkte (nader te bepalen) casussen?

Afbakening

  • •  Het IBO heeft niet als doel, bestaande bestuurlijke afspraken en beleidsvoornemens ter discussie te stellen, noch het vraagstuk van beheer en onderhoud opnieuw in de volle breedte te onderzoeken. Het IBO heeft echter ook niet als doel om bestaand beleid te verdedigen of buiten discussie te plaatsen, maar richt zich op de systematiek van MIRT en IF/DF. Het trekken van beleidsmatige conclusies is vervolgens aan de politiek.
  • •  Het IBO heeft als doel te leren van de ervaringen met het functioneren van de fondsen en deze toekomstvaster te maken, niet als doel een besparingsopgave in kaart te brengen. Daarom kent dit IBO geen budgettaire grondslag. Er worden geen uitspraken gedaan over de wenselijke hoogte van het IF/DF of de verhouding tussen verschillende uitgavencategorieën hierbinnen. Het IBO verkent mogelijkheden om door een andere manier van werken tot een doelmatiger investeringsprogramma te komen.
  • •  Het IBO richt zich m.n. op de voorkant en bestuurlijke systematiek rond het MIRT en in mindere mate op het gedetailleerd opnieuw vormgeven van spelregels op allerlei deelterreinen van het MIRT.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

  • •  Leden van de werkgroep zijn: I&M (3), Financiën, AZ, BZK, EZ.
  • •  Eventueel kunnen externe deskundigen aan de werkgroep worden toegevoegd.
  • •  De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit Financiën en I&M.

Overig

Het secretariaat start de voorbereidende werkzaamheden zo snel mogelijk. De werkgroep is reeds in augustus gestart en dient haar eindrapport uiterlijk op 31 december 2015 in.

De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.