Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2017
  • Begrotingsstaat
  • Voorjaarsnota
  • 1e suppletore
  • Najaarsnota
  • 2e suppletore
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

4.4 Ontwikkeling van risicoregelingen

Garanties

Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Een garantie kan op het eerste gezicht een effectief instrument zijn; ze kost de schatkist geen geld in tegenstelling tot een subsidie. Maar de overheid zegt met zo’n garantie wel toe kosten te dragen in bepaalde situaties waarop zij zelf geen invloed heeft. Daarmee vormen garanties en de schades die daar uit kunnen volgen een risico voor de overheidsfinanciën.

Het kabinet heeft eind 2013 het garantiebeleid aangescherpt.78 Door de introductie van het garantiekader werden de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR) omgezet in kabinetsbeleid. In het garantiekader is het uitgangspunt «nee, tenzij» voor garanties uitgewerkt. Dat principe ligt ook vast in de begrotingsregels. Alle nieuwe garanties of aanpassingen aan bestaande garanties staan sinds dat moment onder voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën. Besluitvorming over risicoregelingen is een integraal onderdeel van het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. Zo worden binnen het kabinet risico’s die voorwaardelijke verplichtingen zoals garanties, leningen en achterborgstellingen met zich meebrengen integraal en beter gewogen. Het parlement ontvangt via de ingevulde toetsingskaders alle informatie over nieuwe of aangepaste garantieregelingen.

Het garantiekader stelt ook eisen aan de vormgeving van risicoregelingen. Belangrijk is de kostendekkende premie die het Rijk vraagt, net zoals er tegenover een verzekering in de markt ook een vergoeding staat voor de partij die risico’s afdekt. Het storten van de premies in een risicovoorziening maakt het mogelijk toekomstige schades te dekken. Na vijf jaar moet een risicoregeling geëvalueerd worden. Het kabinet besluit op basis daarvan of het de risicoregeling voortzet. Nieuwe regelingen en aanpassingen van bestaande regelingen zijn alleen toegestaan als andere risicoregelingen versoberd worden. Afwijken van de bepalingen uit het garantiekader kan alleen met een gemotiveerd ministerraadbesluit.

Het garantiekader heeft een preventieve en signalerende werking. De afgelopen jaren zijn de plafonds van risicoregelingen verlaagd en vullen de risicovoorzieningen zich. Maar ook minder in het oog springende aspecten hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie rondom de besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen dwingen het kabinet tot een scherper oordeel over nut en noodzaak van regelingen. Maatregelen die de risico’s beperken en vaste evaluatiemomenten zorgen voor blijvende aandacht voor risicoregelingen. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s beheersbaar van ogenschijnlijk gratis beleid dat de overheidsfinanciën in potentie echter danig uit het lood kan slaan.

Box 4.1 Risicovoorziening bijzondere begrotingsreserve

Bij verstandig risicobeleid horen risicovoorzieningen. Voor alle regelingen die onder het garantiekader vallen, moet daarom een risicovoorziening worden opgebouwd. In zo’n voorziening spaart het kabinet premies die partijen betalen omdat de overheid risico’s van hen overneemt. De risicovoorziening dekt vervolgens eventuele schades. Die premieopbrengst kan dus niet ad hoc ingezet worden voor – op zichzelf legitieme – andere doelen; een dergelijke aanpak zou risico’s veronachtzamen.

Aparte potjes met publiek geld buiten de begroting doen afbreuk aan de integrale budgettaire besluitvorming. Daarom geldt «nee, tenzij» ook voor de vorming van reserves. Bij zo’n begrotingsreserve zet de overheid geld apart voor specifieke onzekerheden in het uitgavenpatroon. Het kabinet kiest daar alleen voor als andere mogelijkheden om onzekerheden binnen de begroting te accommoderen onvoldoende blijken te zijn. Een voorbeeld is de begrotingsreserve duurzame energie.

De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 nuttige aanbevelingen gedaan voor het beleid rond begrotingsreserves.79 Het kabinet heeft die aanbevelingen omarmd. Het parlement en de burger krijgen bijvoorbeeld betere informatie over begrotingsreserves en risicovoorzieningen, doordat de voorschriften voor de ontwerpbegroting 2018 zijn aangescherpt. Waar mogelijk bevatten de departementale begrotingen voor 2017 al zoveel mogelijk aanvullende informatie over de reserves, zoals de beginstand, stortingen, onttrekkingen en het niveau van juridische verplichtingen.80
Figuur 4.4.1 Totaalstand garanties, achterborgstellingen en leningen per jaar (in miljarden euro)
In 2017 verstrekt het Rijk voor ruim 198 miljard euro aan garanties. Dat is iets hoger dan in 2016. Een belangrijke mutatie ten opzichte van het overzicht uit de Miljoenennota 2016 is de verstrekte garantie in het kader van het Single Resolution Fund (SRF).81 Dit is een tijdelijke garantie die loopt tot 2023. Het SRF is een instrument in het kader van de Europese bankenunie en kan worden ingeroepen als een bank in problemen wordt afgewikkeld. Een andere mutatie is het vervallen van de garantie voor Propertize, hierdoor daalt het uitstaande risico met ruim 2,3 miljard euro. Een overzicht van alle uitstaande garantieregelingen en de ontwikkeling daarin staat in bijlage 8.

Achterborgstellingen

Voorwaardelijke verplichtingen zijn een indirect risico,zoals achterborgstellingen bij waarborgfondsen. Deze fondsen verzekeren kredietverstrekkers tegen wanbetaling. Te grote risico’s in de markt kunnen kredietverlening beperken of zelfs in de weg staan. Waarborgfondsen verlagen de risico’s voor kredietverstrekkers en vergroten zo de bereidwilligheid om vermogen te verschaffen. Dat zorgt bovendien voor lagere financieringskosten.

Een waarborgfonds kent verschillende zekerheidslagen. Die opbouw brengt een ander risico met zich mee voor de overheid dan een directe garantie. De eerste laag is het eigen vermogen van het waarborgfonds zelf. In het geval van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ) is de tweede laag de verplichting van deelnemers om elkaar bij te staan als het fondsvermogen daalt tot onder een vastgesteld niveau.82 Deze verplichting heet het obligo. Het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) kent dit obligo niet. Als laatste zekerheidslaag komt bij alle waarborgfondsen de overheid in beeld. Die laatste laag is de zogenoemde achterborgstelling door de overheid.83

Het totaalniveau aan achterborgstelling loopt gestaag op tot bijna 292 miljard in 2017. Dit is het resultaat van de optelsom van het uitstaande risico van de drie waarborgfondsen het WSW, het WEW en het WFZ. Het WSW blijft stabiel en het WFZ vertoont een beperkte daling in 2017. De stijging van het totaal wordt veroorzaakt door een groei van het WEW. Die groei komt door een groter marktaandeel van de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). Daarbij is in de crisis de NHG tijdelijk verruimd. Dat zorgt in combinatie met het herstel van de huizenmarkt voor een grotere achterborgstelling.

Leningen

De overheid heeft tijdens de financiële crisis ook leningen verstrekt. Tabel 4.4.1 toont het totaal van de leningen die nog niet zijn afgelost en samenhangen met de financiële crisis. Het niveau is in 2017 naar verwachting ongeveer gelijk aan dat van 2016: rond de 5 miljard euro. Er staan nog twee leningen open: aan ABN AMRO (het voormalige overbruggingskrediet aan Fortis) en een bilaterale lening aan Griekenland.

Er bestaat altijd een kans dat een partij een lening niet terugbetaalt. Dit kredietrisico moet worden meegeteld in de rentevoorwaarden. Met andere woorden: hoe groter het risico op wanbetaling, hoe hoger de te betalen rente op de lening. Ook leningen vormen daarmee een risicoregeling voor de rijksbegroting. Voor (nieuwe) leningen geldt daarom ook het principe van «nee, tenzij».

In uitzonderlijke gevallen is een lening juist expliciet beleid, bijvoorbeeld bij het studievoorschot. In dat geval heeft het kabinet expliciet gekozen voor het verstrekken van een studielening in plaats van een generieke basisbeurs. Bij de vormgeving en budgettaire verwerking van het studievoorschotpakket is er rekening mee gehouden dat een deel van de verstrekte leningen niet terugbetaald wordt, als studenten na hun studie onvoldoende inkomen hebben.84 Meer informatie staat in de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).