Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2018
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

BIJLAGE 1: PERIODIEK ONDERHOUDSRAPPORT GEMEENTEFONDS 2018

Inhoudsopgave

1.

Inleiding en samenvatting

38

     

1.1.

Inleiding

38

1.1.1.

Doel van het POR

38

1.1.2.

Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

38

1.1.3.

De scan

39

1.1.4.

Opbouw van het POR 2018

39

     

1.2.

Samenvatting en conclusies

39

1.2.1.

Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

39

1.2.2.

De belangrijkste bevindingen uit de scan

40

     

2.

Onderwerpen uit de lopende onderhoudsagenda

41

     

2.1.

Inleiding

41

     

2.2.

Onderwerpen uit het verdeelstelsel

42

2.2.1.

Herziening Financiële verhoudingen

42

2.2.2.

Verdeling van het sociaal domein

42

2.2.3

Beschermd wonen

43

     

2.3.

Beleidsvoornemens departementen

44

2.3.1.

De Buig

44

     

2.4.

Afgeronde onderwerpen

44

     

3

SCAN

44

     

3.1.

Inleiding

44

     

3.2.

Over de scan als instrument

45

3.2.1.

Doel van de scan

45

3.2.2.

Inhoud en reikwijdte van de scan

45

3.2.3.

Wijzigingen scan als gevolg van nieuw BBV

47

     

3.3.

Scan van inkomsten en uitgaven voor totaal van 342 gemeenten

50

     

3.4.

Uitkomsten scan voor groepen gemeenten

56

3.4.1.

Aansluitverschillen per cluster voor gemeenten ingedeeld naar inwoneromvang

57

3.4.2.

Sociaal domein

58

3.4.3.

Eigen Middelen (OEM en OZB)

60

3.4.4.

Gemeenten gegroepeerd naar bodemgesteldheid

63

     

3.5.

Aanvullende analyses

64

3.5.1.

Toegevoegde waarde gebruik rekeningcijfers

64

3.5.2.

Effecten verslaggevingswijzigingen BBV voor POR-systematiek

66

     
 

Bijlage 1 IV3-taakvelden en clusters

70

1. INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1. Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding in bredere zin.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR staan de volgende twee vragen centraal:

  • 1.  Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?
  • 2.  Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Het antwoord op vraag 1 wordt gepresenteerd in de onderhoudsagenda in hoofdstuk 2. Om vraag 2 te kunnen beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

1.1.2. Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat. Het vormt een algemene geldstroom, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een globaalgelijke lastendruk. Waar het hierbij om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die globaal een beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de analyse die wordt uitgevoerd in de scan in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld.

1.1.3. De scan

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties kunnen hebben voor de verdeling. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd. De scan is geen diepgravend instrument, maar een eerste diagnose.

De centrale vraag van de scan is of bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door de veronderstelde inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen.

Het is allereerst belangrijk om bij deze scan in acht te nemen dat het gemeentefonds voor gemeenten vrij besteedbaar is. Gemeenten zijn daarmee vrij om middelen vanuit het ene cluster te besteden aan een ander cluster. Dit hangt samen met de autonomie van gemeenten. De clusterindeling van het gemeentefonds is vooral een hulpmiddel bij het kunnen ontwerpen van het verdeelstelsel. Het tweede punt dat belangrijk is met betrekking tot de analyse van de scan is dat het verdeelmodel voor een deel geen rekening houdt met de eigen inkomsten die door gemeenten worden gerealiseerd. Een deel van deze inkomsten blijft in het verdeelmodel buiten beschouwing. Hierdoor hebben gemeenten meer te besteden aan de clusters dan waar in het verdeelmodel rekening mee wordt gehouden. Door deze twee punten ontstaan verschillen tussen de begrote uitgaven van gemeenten (ook onderling) en de ijkpunten uit het verdeelmodel.

1.1.4. Opbouw van het POR 2018

De verdere opbouw van het POR 2018 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de scan.

1.2. Samenvatting en conclusies

1.2.1. Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. De scan is naar zijn aard geen diepgravend instrument maar een eerste diagnose. Aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds vindt niet plaats op basis van de scan, maar signalen uit de scan kunnen wel aanleiding zijn een nader onderzoek te starten naar de verdeling. De kern van de gebruikte informatie vormen de concept-begrotingen van 2017 van gemeenten die zij in de zomer van 2016 hebben opgesteld. Om meerdere redenen dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de scan.

In de eerste plaats vanwege de dynamiek bij gemeenten als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Het sociaal domein beslaat een groot deel van het gemeentelijke takenpakket. Door de overheveling van taken bevinden gemeenten zich in een ingrijpende transformatie.

Voor het verdeelstelsel van het gemeentefonds en dus het POR zijn de volgende ontwikkelingen in het sociaal domein relevant:

  • –  de voorgenomen overheveling per 2018 van de integratie-uitkering Sociaal domein naar de algemene uitkering is uitgesteld. Het Rijk heeft ingestemd met het verzoek van de VNG om eerst afspraken te maken over de structurele indexering van de betreffende budgetten. Besluitvorming daarover is aan een nieuw kabinet, zodat overheveling naar verwachting niet eerder dan met ingang van 2019 kan plaatsvinden;
  • –  BZK is bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen ten aanzien van het sociaal domein. Mede naar aanleiding van signalen van gemeenten die tekorten op het brede sociale domein voorzien, wordt momenteel met betrokken partijen een verkennend onderzoek verricht dat input moet opleveren voor de evaluatie;
  • –  en er loopt een onderzoek om te komen tot één geïntegreerd objectief verdeelmodel voor de middelen voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding.

Een tweede aanleiding om terughoudend te zijn met het trekken van conclusies op basis van deze scan is de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en als gevolg daarvan de nieuwe clusterindeling van het gemeentefonds. Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Sommige Iv3-taakvelden hadden betrekking op meerdere bestaande clusters van het gemeentefonds. Om de verdeling te kunnen blijven monitoren en onderhouden was daardoor een andere clusterindeling noodzakelijk. De clusterindeling, naar gemeentelijke beleidsvelden, speelt in de analyses van het POR een sleutelrol. De invoering van de Iv3-taakvelden heeft dus ook gevolg voor de werkwijze van de POR-scan. De nieuwe clusterindeling omvat ten opzichte van de vorige indeling een beperkt aantal verschuivingen van taken. De belangrijkste wijziging betreft de indeling van de clusters in het sociaal domein. Deze beoogt nu aan te sluiten bij de domeinoverstijgende en integrale werkwijze van gemeenten. Tenslotte is de werkwijze van de overhead gewijzigd. Gemeenten moeten vanaf de begroting 2017 de overhead apart verantwoorden in plaats van deze zoveel mogelijk toe te rekenen aan de diverse producten.

1.2.2. De belangrijkste bevindingen uit de scan

Tegen de achtergrond van het voorgaande geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om – in aanvulling op de hiervoor genoemde onderzoeken – nadere analyse te verrichten naar de verdeling.

De scan laat zien dat netto lasten van gemeenten in 2017 voor de meeste uitgavenclusters hoger zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige Eigen Middelen (OEM) is er sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J) geven gemeenten in 2017 juist minder uit dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie-uitkeringen). Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Zoals eerder vermeld is BZK bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen t.a.v. het sociaal domein. Nader moet worden bezien wat er in het kader van het POR nodig is om daaraan een bijdrage te leveren.

Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling gesignaleerd. Gemeenten met zeer slechte bodem geven (in vergelijking met de andere gemeenten) minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water en Riolering. In de scan kwam ook naar voren dat kleinere gemeenten relatief veel extra OEM hebben en grote (centrum)gemeenten juist over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Om te beoordelen of deze patronen aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen de ontwikkelingen de komende jaren verder in het POR worden gevolgd. Daarnaast zullen beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van het rapport «Rekening houden met verschil».

2. ONDERWERPEN UIT DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2017 waren geagendeerd, evenals op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt aangegeven in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek:

  • •  Signalering: het onderwerp wordt door de fondsbeheerders gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is;
  • •  Onderzoek: er vindt nader onderzoek naar dit onderwerp plaats;
  • •  Aanpassing: aanpassingen in de financiële verhouding zijn aan de orde.

Indien relevant, is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer naar verwachting opnieuw zal worden geïnformeerd.

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

Tabel 2.1 Onderhoudsagenda 2017

Onderwerp

Agenda 2018

Volgende informatiemoment

Agenda 2017

Herziening Financiële verhoudingen

onderzoek

in afwachting van nieuw Kabinet

n.v.t.

Verdeling sociaal domein

signalering

najaar 2017

n.v.t.

Beschermd wonen

onderzoek

voorjaar 2018

n.v.t.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Herziening Financiële verhoudingen

Op 16 juni 2017 verzond minister Plasterk (BZK) het rapport «Rekening houden met verschil» naar de Tweede Kamer2, namens de stuurgroep die het traject leidde. De stuurgroep doet in het rapport aanbevelingen om in de komende kabinetsperiode te komen tot een herziening van de financiële verhoudingen tussen gemeenten en Rijk. Met dit rapport geeft BZK invulling aan de taakopdracht3 die op 28 april werd vastgesteld in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) en de motie Veldman/Wolbert4.

Nederlandse gemeenten zijn voor een groot deel van hun inkomsten afhankelijk van het Rijk. Het grootste deel hiervan wordt via het gemeentefonds uitgekeerd. De verdeling van dit fonds moet daarom goed aansluiten bij de kosten die gemeenten maken. Tegelijkertijd staan de gemeentelijke kosten en het takenpakket van gemeenten onder invloed van maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de decentralisaties en het toenemende belang van de regio. Het ministerie van BZK nam daarom de afgelopen periode de financiële verhoudingen onder de loep. De stuurgroep presenteert in het rapport aanbevelingen in vier overkoepelende thema’s:

  • 1.  Vereenvoudiging en stabiliteit
  • 2.  Afwegingsruimte
  • 3.  Regionalisering
  • 4.  Economische ontwikkeling

De aanbevelingen moeten gezien worden als oplossingsrichtingen die in het vervolgtraject verder moeten worden uitgewerkt. Op basis daarvan zijn keuzes te maken voor een herziene inrichting van de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten.

De gepresenteerde aanbevelingen vergen politieke keuzes, integrale afweging en nadere uitwerking. De stuurgroep beveelt daarom aan om in een zorgvuldig traject uitwerking te geven aan wijzigingen in de financiële verhoudingen, waarin maatregelen verder worden vormgegeven en waarbij ook de effecten voor gemeenten en inwoners in kaart worden gebracht. De fondsbeheerders zullen daarbij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), afzonderlijke gemeenten, departementen en andere stakeholders betrekken. Hiervoor moet de komende tijd een goede uitvoeringsagenda worden opgesteld. Ook staat de stuurgroep een geleidelijke transitieperiode voor, waarbij een jaarlijkse maximale aanpassing van € 15 per inwoner het uitgangspunt is.

2.2.2. Verdeling van het sociaal domein

De voorgenomen overheveling per 2018 van de integratie-uitkering Sociaal domein naar de algemene uitkering is uitgesteld. Het Rijk heeft in het voorjaar van 2017 ingestemd met het verzoek van de VNG om eerst afspraken te maken over de structurele indexering van de betreffende budgetten. Besluitvorming daarover is aan een nieuw kabinet, zodat overheveling naar verwachting niet eerder dan met ingang van 2019 kan plaatsvinden.

BZK is daarnaast bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen t.a.v. het sociaal domein. Mede naar aanleiding van signalen van gemeenten die tekorten op het brede sociale domein voorzien, wordt momenteel met betrokken partijen een verkennend onderzoek verricht dat input moet opleveren voor de evaluatie. De uitkomsten van een kwantitatief verdeelonderzoek kunnen niet eerder dan in de uitkeringen van 2020 worden geïmplementeerd. Ten slotte verkennen Rijk en VNG gezamenlijk de mogelijkheden van een transformatiebudget sociaal domein. Het transformatiebudget beoogt de transformatie in het sociaal domein te bevorderen.

2.2.3. Beschermd wonen

In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van juni 2016 is besloten, een financiële werkgroep in te stellen om te komen tot een objectieve verdeling over alle gemeenten van de middelen voor beschermd wonen. Op dit moment is nog sprake van een verdeling op historische basis over 43 centrumgemeenten. De werkgroep borduurt voort op het rapport van de commissie Dannenberg met als visie dat de doelgroep zoveel mogelijk in «gewone» woningen en wijken – in hun eigen sociale omgeving – begeleid en ondersteund moeten worden, gericht op herstel en zelfredzaamheid. In de werkgroep participeren het Ministerie van BZK, het Ministerie van VWS, de VNG, de Raad voor de financiële verhoudingen en een aantal centrum- en regiogemeenten.

In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van november 2016 is de taakopdracht van de werkgroep verbreed en is besloten dat wordt toegewerkt naar één geïntegreerd objectief verdeelmodel voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding.5 Dat betekent dat naast de middelen voor beschermd wonen ook de middelen voor maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding in het traject zijn betrokken. De drie onderwerpen houden verband met elkaar en dat is de aanleiding voor de verbreding.

Het verdeelonderzoek is inmiddels van start gegaan. Omdat op dit moment nog geen politiek besluit is genomen over de afbakening met de Wet langdurige zorg (Wlz) wordt zowel een verdeelmodel gemaakt inclusief als exclusief de groep cliënten die mogelijk overgaat naar de Wlz. Tot slot wordt in het onderzoek bezien of de kosten van gemeenten voor de landelijke specialistische instellingen onderdeel uit kunnen maken van het geïntegreerde objectieve verdeelmodel.

Volgens planning dient het objectief verdeelmodel per 1 januari 2018 gereed te zijn, met publicatie in de meicirculaire 2018. Invoering van het objectieve verdeelmodel is voorzien voor 2020.

2.3. Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. De BUIG

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is primair verantwoordelijk voor de verdeling van de bijstandsgelden (ook wel bekend als de «BUIG-gelden»). Het budget wordt via een specifieke uitkering verdeeld richting de gemeenten en valt daardoor buiten het gemeentefonds en dus de scope van het POR. Wel is het de praktijk dat gemeenten eventuele tekorten zelf financieren vanuit de algemene middelen. Hierdoor hebben tekorten en/of overschotten op de BUIG invloed op de resultaten van het POR.

Het Ministerie van SZW heeft het verdeelmodel verder ontwikkeld en heeft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en experts6 gevraagd advies uit te brengen over de verfijningen voor het verdeelmodel 2018. Naar aanleiding van deze adviezen heeft de Staatssecretaris van SZW in een brief aan de Tweede Kamer van 14 juli 20177toegezegd om nader onderzoek te gaan doen naar de prijscomponent van het verdeelmodel van de bijstand.

2.4. Afgeronde onderwerpen

In het vergaderjaar 2016–2017 zijn geen onderhoudsonderwerpen afgerond.

3. SCAN

3.1. Inleiding

Uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met kostenverschillen door sociale en fysieke structuur en centrumfunctie, als met ongelijke mogelijkheden eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting. Daarnaast wordt in het verdeelstelsel rekening gehouden met de mogelijkheid van gemeenten overige eigen middelen (OEM) te genereren. Echter in het verdeelmodel wordt geen rekening gehouden met de daadwerkelijke eigen inkomsten van gemeenten. Deze kunnen bijvoorbeeld hoger zijn doordat gemeenten een hoger OZB-tarief hanteren dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Zoals vermeld in hoofdstuk 1, is de huidige POR-scan terughoudend met het verbinden van conclusies aan de scan vanwege de dynamiek bij gemeenten als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein, de wijziging van het BBV en als gevolg daarvan de invoering van de nieuwe clusterindeling. De analyse is vooral bedoeld om in komende jaren te worden herhaald om dan tot inzichten te kunnen komen over eventuele onderzoeken naar de verdeling. In de scan van dit jaar zijn enkele veranderingen aangebracht in het verlengde van de wijzigingen in het BBV.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: paragraaf 3.2 geeft een korte beschrijving van de methodiek van de scan. Dan volgt in paragraaf 3.3 het eerste deel van de scan waarin wordt nagegaan hoe in 2015–2017 de totale uitgaven en inkomsten per cluster zich verhouden tot de totaalbedragen van de clusters in het verdeelmodel. In paragraaf 3.4 worden de resultaten van de scan beschreven voor groepen gemeenten. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt hoe de totalen per cluster uit paragraaf 3.3 zijn verdeeld over specifieke groepen gemeenten. Dergelijke beelden kunnen aanleiding vormen voor nader onderzoek. Tenslotte wordt in paragraaf 3.5 verslag gedaan van enkele aanvullende analyses.

3.2. Over de scan als instrument

3.2.1. Doel van de scan

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan kan worden besloten of een signalering aanleiding geeft tot nader onderzoek. Dat is de tweede fase in het periodiek onderhoud. Op basis van de resultaten van het nader onderzoek wordt besloten over het uitvoeren van de derde fase van het periodiek onderhoud: het aanpassen van de verdeling.

3.2.2. Inhoud en reikwijdte van de scan

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt als volgt berekend:

De bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Voor het inkomstencluster Onroerende zaakbelasting is eveneens een ijkpunt opgesteld. Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is een beperkt percentage ingehouden op de uitgavenijkpunten. De omvang van de algemene uitkering van een specifieke gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal van de inkomstenclusters.

Naast de ijkpunten ontvangen gemeenten een deel van hun algemene middelen via zogenaamde integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Deze budgetten zijn in het POR toegerekend aan de clusters waarop deze betreffende uitkeringen inhoudelijk betrekking hebben.8

Benadrukt moet worden dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – volledig vrij zijn in de besteding van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen en rekeningen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen in de inkomstenclusters wordt vooral afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert. Om de voor- en nadelen goed te kunnen afwegen, is dit jaar in een afzonderlijke analyse verkend wat de toegevoegde waarde is van het gebruik van rekeningcijfers in het POR (zie paragraaf 3.5.1.).

De cijfers uit de gemeentelijke begrotingen worden op een aantal manieren bewerkt:

  • •  het aansluitverschil tussen het ijkpunt en de netto lasten op het subcluster Algemene ondersteuning wordt verdeeld over de overige uitgavenclusters9 op basis van hun omvang;
  • •  de berekende omvang van de uitgavenclusters wordt gecorrigeerd voor het verschil tussen de door de gemeente begrote uitkering uit het gemeentefonds en de uitkering uit het gemeentefonds volgens de circulaire;
  • •  daarnaast is in dit POR een aantal aanvullende bewerkingen uitgevoerd om de signaalfunctie van het POR te verbeteren (zie paragraaf 3.2.3).

Vergelijking van ijkpunten en begrote uitgaven en inkomsten

Als de vergelijking van ijkpunten en begroting grote verschillen laat zien, op het totaal van het cluster of bij groepen van gemeenten, kan dit reden zijn verder te kijken in een nader onderzoek naar de verdeling. Een verschil als zodanig hoeft geen probleem te zijn. Gemeenten zijn immers vrij om meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Met het oog op de globaliteit van het stelsel wordt ook de mate van afwijking betrokken in de afweging of een aanpassing van het stelsel nodig is.

In de scan van het POR zijn er twee manieren om verschillen tussen veronderstelde en begrote uitgaven en inkomsten op het spoor te komen:

  • •  een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor alle gemeenten die onderwerp van de scan zijn. Dit is het onderwerp van paragraaf 3.3;
  • •  een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor groepen van gemeenten, bijvoorbeeld kleine versus grote. Dit is het onderwerp van paragraaf 3.4.

Deze toetsen moeten zicht geven in verschillen die:

  • •  relatief groot zijn;
  • •  bestendig zijn;
  • •  vermoedelijk samenhangen met structurele, voor gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften.

Als gesignaleerde verschillen uit deze toets naar voren komen en voldoen aan genoemde criteria, dan wordt er in het kader van deze scan nader op ingezoomd. Naast deze aanpak kan ook de actualiteit aanleiding zijn een onderwerp te behandelen.

Reikwijdte van de scan

Potentieel worden alle gemeenten in de scan betrokken. Om (data)technische redenen wordt een aantal gemeenten buiten beschouwing gelaten (zie paragraaf 3.2.3). De vijf Waddengemeenten en de vier grote steden worden eveneens buiten beschouwing gelaten. Door hun specifieke kenmerken is hun positie in het verdeelstelsel zo bijzonder dat het niet zinvol is hen in de analyse te betrekken. De scan in de paragrafen 3.3 en 3.4 is daarmee gebaseerd op 342 van de 388 gemeenten die er in 2017 zijn.

3.2.3. Wijzigingen scan als gevolg van nieuw BBV

Wijzigingen Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)

Met ingang van 2017 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Daarnaast brengt het nieuwe BBV diverse wijzigingen in de verslaggeving met zich mee.

De wijzigingen in het BBV hebben ook gevolg voor de werkwijze van de POR-scan. De belangrijkste wijzigingen in de POR-systematiek als gevolg van het nieuwe BBV zijn:

  • •  een beperkt aantal verschuivingen tussen de clusters;
  • •  een nieuwe indeling van de clusters in het sociaal domein;
  • •  de werkwijze ten aanzien van de overhead.

Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht.

Verschuivingen tussen clusters

In afstemming op de nieuwe taakvelden is de clusterindeling van het gemeentefonds aangepast. Het betreft een beperkt aantal verschuivingen van gemeentelijke taken tussen de clusters die worden weergegeven in het onderstaande schema.

taak

oud (sub)cluster

nieuw (sub)cluster

zeehavens, luchtvaart, openbaar vervoer

Overige eigen middelen

Infrastructuur en gebiedsontwikkeling

perceptiekosten OZB, uitvoering WOZ

Bestuur en algemene ondersteuning

Onroerende zaakbelasting

perceptiekosten overige belastingen

Bestuur en algemene ondersteuning

Overige eigen middelen

resultaat rekening

Bestuur en algemene ondersteuning

Overige eigen middelen

Nieuwe clusterindeling sociaal domein

In het gemeentefonds werden tot en met 2016 drie clusters onderscheiden die betrekking hebben op het sociaal domein: Werk en inkomen, Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Als gevolg van de decentralisaties in 2015 is het gemeentelijke takenpakket in het sociaal domein substantieel uitgebreid. Daarbij wordt een meer integrale aanpak beoogd met meer aandacht voor preventie via algemene voorzieningen met als doel het beroep op meer intensieve en duurdere vormen van zorg en ondersteuning te beperken (de zogenaamde kanteling). In aansluiting hierop wordt in het BBV een aantal nieuwe taakvelden onderscheiden. Gemeenten krijgen voor deze nieuwe taken middelen beschikbaar via de integratie-uitkering Sociaal domein (IUSD).

Nieuwe clusters afgestemd op gekantelde werkwijze

Door deze wijzigingen is geen zinvolle confrontatie mogelijk van de netto lasten van gemeenten in het sociaal domein met de oude clusterijkpunten in het gemeentefonds, die nog zijn gebaseerd op de situatie van voor de decentralisaties. Dit betreft voornamelijk de clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Om deze confrontatie toch mogelijk te maken, is de clusterindeling van het gemeentefonds aangepast op de nieuwe gekantelde werkwijze in het sociaal domein, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar drie typen voorzieningen: algemene voorzieningen, maatwerkvoorzieningen en geëscaleerde zorg.

In aansluiting op de nieuwe taakvelden van het BBV worden binnen het sociaal domein de volgende nieuwe clusters onderscheiden:10
  • •  Samenkracht en burgerparticipatie (wijkteams en overige samenkracht en burgerparticipatie);
  • •  Maatschappelijke ondersteuning (maatwerkvoorzieningen, maatwerkdienstverlening 18+ en geëscaleerde zorg 18+);
  • •  Jeugd (maatwerkdienstverlening 18-, geëscaleerde zorg 18-);
  • •  Volksgezondheid.

Het totaal van deze nieuwe clusters valt samen met het totaal van de bestaande clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

Voor de nieuwe clusters zijn verdeelformules ontwikkeld. De nieuwe formules zijn gebaseerd op een combinatie van bestaande ijkpunten voor oude taken (voorafgaand aan de decentralisaties in het sociaal domein) en integratie-uitkeringen voor nieuwe taken. Opgemerkt wordt dat het dus om geconstrueerde ijkpuntformules gaat. De formules en bijbehorende clusters zoals die in het kader van dit POR ontwikkeld zijn, zijn vooral bedoeld als startpunt om de ontwikkelingen op deze clusters de komende jaren in het POR te kunnen volgen.

Benadering toedeling taakgerelateerde overhead

In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.11 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component «taakgerelateerde overhead» bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. De betekenis van deze component loopt uiteen, o.a. afhankelijk van de mate waarin gemeentelijke apparaatslasten relevant zijn. Het overige, niet toegerekende deel van de overhead12 wordt verzameld onder het subcluster Algemene ondersteuning.13

Effecten nieuw BBV

Met het nieuwe BBV mogen gemeenten hun overhead niet langer toedelen aan de inhoudelijke taakvelden, maar moeten zij alle overhead (in totaal ruim 5 miljard euro volgens de begrotingen 2017) verzamelen op één taakveld (0.4). Dit betekent dat vanuit de taakvelden geen goede aansluiting meer is te maken tussen de (netto) lasten van gemeenten enerzijds en de uitkomsten van de ijkpunten in het gemeentefonds anderzijds.

Ten behoeve van dit POR is via een benadering deze aansluiting bewerkstelligd. Daarbij is een deel van de overhead die door gemeenten op taakveld 0.4 verantwoord is, toegedeeld aan de inhoudelijke taakvelden op basis van de daarop door gemeenten verantwoorde salarislasten. Via deze benadering worden de uitgavenclusters afgestemd op die van de ijkpunten, zodat deze in het POR op zinvolle en globale wijze te vergelijken zijn.

Op dit moment wordt er dus nog geen afzonderlijk cluster voor de overheadtaken geïntroduceerd in het gemeentefonds. De introductie van een nieuw cluster op basis van de Iv3-gegevens van één begrotingsjaar geeft waarschijnlijk een onvoldoende stabiel beeld. Bovendien heeft er geen verdeelonderzoek naar dit cluster plaatsgevonden en kan er op dit moment alleen een «werkformule» worden geconstrueerd. Aanvullend onderzoek is nodig of een apart (sub)cluster en ijkpunt voor de overhead wenselijk is. Dit is echter pas opportuun wanneer een aantal maal de Iv3-gegevens over de overhead door gemeenten zijn aangeleverd.

Gebruik steekproefgemeenten

Gezien de wijzigingen in dit POR als gevolg van het nieuwe BBV, is – in aanvulling op de Iv3-gegevens van het CBS – gebruik gemaakt van informatie van 20 steekproefgemeenten. Dit dient de volgende doelen:

  • •  een globale toets op de bevindingen in dit POR;
  • •  een indicatie van mogelijke achtergronden bij de bevindingen per cluster;
  • •  inzicht in de effecten van de verslaggevingswijzigingen die volgen uit het nieuwe BBV;
  • •  inzicht in de mogelijke effecten van «boekingsproblemen» (voornamelijk ten aanzien van sociaal domein en overhead) (zie hieronder).

De analyse van de financiële administraties van de steekproefgemeenten leert dat de netto lasten zoals die worden verantwoord op de relevante taakvelden niet altijd een goed beeld geven van de feitelijke netto lasten. Op de relevante taakvelden staan diverse posten die niet thuis horen bij de onderscheiden clusters en omgekeerd wordt een deel van de relevante lasten en baten verantwoord op andere taakvelden. Bij de steekproefgemeenten zijn deze lasten en baten gehercodeerd, zodat dat de feitelijke netto lasten per cluster aansluiten bij het takenpakket waarop de clusters betrekking hebben. Het effect van deze hercoderingen wordt geïllustreerd aan de hand van onderstaande tabel.

Tabel 3.1: Verschuiving netto lasten clusters sociaal domein (exclusief Inkomen en participatie) ten opzichte van verantwoording op taakvelden in begrotingen 2017 bij steekproefgemeenten
 

SenB

Jeugd

MO

VG

Totaal

niet relevante netto lasten op taakvelden sociaal domein

– 19%

– 7%

– 11%

– 6%

– 12%

relevante netto lasten op taakvelden buiten sociaal domein

14%

10%

7%

17%

9%

per saldo effect codering relevante netto lasten

– 5%

2%

– 4%

11%

– 2%

In tabel 3.1 is te zien dat bij de 20 steekproefgemeenten substantiële budgetten binnen het sociaal domein niet op de juiste Iv3-taakvelden worden verantwoord en daardoor in de verkeerde clusters terecht komen. Ter illustratie 10% van de lasten die geboekt zijn op het cluster Jeugd horen hier volgens de IV3 niet op thuis. Daar staat tegenover dat 7% van de lasten voor het cluster Jeugd op een ander cluster terecht zijn gekomen. Er is dus sprake van uitwisseling tussen de verschillende clusters van het gemeentefonds, zowel op taakvelden binnen het sociaal domein als op taakvelden die tot andere clusters14 behoren. Daar waar dit relevant is komen we erop terug bij de bespreking van de clusters in paragraaf 3.3.

Aanvullende bewerking Iv3-gegevens ten behoeve van betrouwbare signaalfunctie

Om de betrouwbaarheid van de signaalfunctie van het POR te vergroten, worden standaard diverse bewerkingen uitgevoerd (zie paragraaf 3.2.2).

In verband met de overgang op nieuwe taakvelden zijn in dit POR enkele aanvullende bewerkingen uitgevoerd om de betrouwbare signaalfunctie te waarborgen. Hierbij zijn gemeenten uitgefilterd met extreme15 aansluitverschillen tussen hun netto lasten en hun ijkpuntscore per cluster. Hierbij is rekening gehouden met het toerekenen van een deel van de overhead aan de inhoudelijke taakvelden en het gemiddelde aansluitverschil op het betreffende cluster.

Op deze wijze worden in totaal 37 gemeenten uitgefilterd die – naast de Waddengemeenten en de G4 – niet worden meegenomen in de POR-analyses.

3.3. Scan van inkomsten en uitgaven voor totaal van 342 gemeenten

Macrobeelden 2017 per cluster

Inleiding

In tegenstelling tot voorgaande jaren worden de uitkomsten van de analyses alleen in relatieve zin gepresenteerd (euro’s per inwoner). Uitkomsten in miljoenen euro’s hebben minder betekenis aangezien niet alle gemeenten deel uitmaken van de analyses.

In de onderstaande figuur worden de uitkomsten van de ijkpunten en de netto lasten per cluster in 2017 gepresenteerd in euro’s per inwoner, gebaseerd op 342 gemeenten.

Figuur 1 Uitkomst ijkpunten en netto lasten per cluster in 2017 in euro’s per inwoner

Toelichting

Voor de meeste uitgavenclusters zijn de netto lasten in 2017 hoger dan het ijkpunt.

Alleen op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugd is sprake van relatief lagere netto lasten in 2017. Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.

Op grond van de ijkpunten voor de nieuwe clusters in het sociaal domein lijken de relatief lage netto lasten vooral betrekking te hebben op de clusters Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid. Op het cluster Jeugd is wel sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt.

Zowel bij de OZB als de OEM is er sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. De uitgaven die hiermee mogelijk zijn zien we terug bij de uitgavenclusters.

Ontwikkelingen aansluitverschillen t.o.v. voorgaande jaren

In de onderstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de aansluitverschillen tussen de ijkpunten en de netto lasten in de afgelopen drie jaren.

Daarbij zijn de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd samengevoegd. Dit is noodzakelijk omdat in 2015 en 2016 gewerkt werd met een andere clusterindeling voor het sociaal domein dan in 2017 (vanaf dit POR zijn de nieuwe clusters afgestemd op de nieuwe Iv3-voorschriften die pas met ingang van 2017 zijn ingevoerd).

In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met overige eigen middelen (OEM) van gemeenten via een inhoudingsformule per uitgavencluster.16 Door deze uitkomsten te vergelijken met de feitelijk beschikbare OEM van gemeenten, wordt inzichtelijk gemaakt in welke mate gemeenten extra middelen ter beschikking hebben om hun uitgaven te dekken.
Figuur 2 Meerjarig beeld aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in euro’s per inwoner

Toelichting achtergronden per cluster

Inkomen en participatie

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat duidelijk boven het ijkpunt ligt.

Bij de meeste gemeenten hangt dit samen met relatief hoge netto lasten op het subcluster minimabeleid, als gevolg van eigen keuzes van gemeenten om minimabeleid te voeren.

Uit de gegevens van de steekproefgemeenten is te zien dat deze hogere netto lasten tot uiting komen op de verschillende onderdelen van het gemeentelijke minimabeleid (o.a. kwijtschelding gemeentelijke heffingen en belastingen, schuldhulpverlening).17 Ook eerder is geconstateerd dat gemeenten in de praktijk duidelijk meer uitgeven aan kwijtschelding dan wat via het ijkpunt van het gemeentefonds wordt gehonoreerd. De laatste jaren is onder invloed van de crisis sprake van een groter beroep op schuldhulpverlening.

Vanwege de grote beleidsvrijheid op dit terrein is bij het onderhoud van het verdeelstelsel tot op heden steeds besloten, om de verdeling in het gemeentefonds niet aan te passen op dergelijke ontwikkelingen in het gemeentelijke minimabeleid.

Bij het subcluster Overig inkomen en participatie is er sprake van een sterk wisselend beeld bij individuele gemeenten. Dit subcluster heeft voornamelijk betrekking op de uitvoeringslasten betreffende inkomen en participatie en eventuele tekorten of overschotten op bijstandsuitkeringen. Gemeenten ontvangen voor hun bijstandsuitkeringen een specifieke uitkering (BUIG) van het Ministerie van SZW, maar eventuele tekorten of overschotten komen ten laste c.q. gunste van de algemene middelen. Uit informatie van de steekproefgemeenten (exclusief de G4) blijkt dat waar sprake is van een netto lastenniveau dat ver boven de ijkpuntscore uitkomt, dit voor een belangrijk deel samenhangt met substantiële tekorten op de BUIG. Deze tekorten worden vervolgens gedekt ten laste van de algemene middelen van gemeenten (via de exploitatie of onttrekkingen aan reserves).

Omdat de BUIG geen onderdeel is van het gemeentefonds, valt deze specifieke uitkering van het Ministerie van SZW buiten de scope van het POR. Zoals in hoofdstuk 2 is gemeld heeft de Staatssecretaris van SZW in een brief aan de Tweede Kamer van 14 juli 201718 toegezegd om nader onderzoek te gaan doen naar de prijscomponent van het verdeelmodel van de bijstand.

Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd

Voor een meerjarig beeld van de netto lasten voor het sociaal domein is alleen een analyse mogelijk op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd. De reden hiervoor is dat in 2015 en 2016 gewerkt werd met een andere clusterindeling voor het sociaal domein dan in 2017 (vanaf dit POR zijn de nieuwe clusters afgestemd op de nieuwe Iv3-voorschriften die pas met ingang van 2017 zijn ingevoerd).

Uit figuur 2 komt naar voren dat bij MO&J per saldo sprake is van een netto lastenniveau dat onder het ijkpunt (inclusief de relevante integratie-uitkeringen) ligt. Daarbij zijn uiteenlopende beelden te zien, zowel bij individuele gemeenten als diverse structuurgroepen (zie ook paragraaf 3.4).

Bij dit netto lastenniveau worden de volgende kanttekeningen geplaatst:

  • •  de bestaande ijkpunten voor de algemene uitkering binnnen het sociaal domein zijn voor MO&J gebaseerd op het gemeentelijke takenpakket van voor de decentralisaties in 2015. De gedecentraliseerde middelen zijn via de IUSD toegevoegd aan het gemeentefonds en deze zijn betrokken bij de vergelijking met de feitelijke uitgaven van gemeenten. In verband met de decentralisaties zijn deze ijkpunten bij het recente groot onderhoud van het gemeentefonds ook buiten beschouwing gebleven;
  • •  De analyse van de financiële administraties van de steekproefgemeenten leert dat de netto lasten zoals die worden verantwoord op de relevante taakvelden niet altijd een goed beeld geven van de feitelijke netto lasten (zie paragraaf 3.2.3)

Educatie

Het aansluitverschil tussen de netto lasten en de ijkpunten op dit cluster is heel beperkt.

Bij onderwijshuisvesting hebben de netto lasten vooral betrekking op kapitaallasten en is er gemiddeld sprake van iets lagere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt. Bij overige educatie is er sprake van iets hogere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt.

Cultuur en ontspanning

Bij dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat substantieel hoger ligt dan de ijkpunten. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

Voor dit hele cluster geldt dat gemeenten relatief veel beleidsvrijheid hebben en de hogere netto lasten voortvloeien uit eigen keuzes van gemeenten. Daarbij is sprake van een relatie met beschikbare eigen middelen (OZB en OEM).

Gezien de gemeentelijke autonomie, is bij het recente groot onderhoud van het gemeentefonds dan ook besloten om de hogere netto lasten op deze clusters niet te volgen in de verdeling van het gemeentefonds.19

Infrastructuur en gebiedsontwikkeling

Op dit cluster is er gemiddeld sprake van een netto lastenniveau dat iets hoger ligt dan het totaal van de ijkpunten. Tussen individuele gemeenten is er sprake van substantiële verschillen, die samenhangen met het projectmatige karakter van de taken op dit cluster (ontwikkeltaken, investeringen) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves). Ook is er een relatie met overige eigen middelen van gemeenten (grondexploitaties).

Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een systematisch patroon in aansluitverschillen voor bepaalde typen gemeenten, zijn de gemeenten gegroepeerd naar structuurkenmerken die relevant zijn voor dit cluster (voornamelijk fysieke kenmerken zoals bebouwingsdichtheid, meerkernigheid, bodemgesteldheid). Er lijkt daardoor geen aanleiding te zijn een «scheve verdeling» te veronderstellen.

Bij het subcluster VHROSV is bij alle gemeenten sprake is van een netto lastenniveau dat in 2017 duidelijk boven de ijkpuntscore ligt. Dit verschil is het grootst bij kleine gemeenten (minder dan 20.000 inwoners). In dit verband wordt opgemerkt dat deze verschillen eerder zijn opgemerkt tijdens het groot onderhoud van het gemeentefonds. Vanwege resterende onzekerheden is er voor gekozen de scheefheid op dit subcluster gedeeltelijk te corrigeren en is de nieuwe verdeelformule voor 66% ingevoerd. De Tweede Kamer is middels een brief (Kamerstukken 34 300-B, nr. 23) op 8 juli 2016 over de aanpassing van de verdeling van het subcluster VHROSV geïnformeerd.

Concluderend voor het gehele cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling kan worden gesteld dat bij enkele groepen gemeenten op subclusters sprake is van afwijkende aansluitverschillen tussen de netto lasten in 2017 en de ijkpunten. Gezien het dynamische karakter van de uitgaven op dit cluster, hoeft dit niet meteen te duiden op scheefheden in de verdeling. Wel zullen deze (sub)clusters de komende jaren goed worden gevolgd in het POR.

Riolering en reiniging

De uitkering in het gemeentefonds op deze clusters is gebaseerd op kostendekkende tarieven, waarbij gemeenten alleen worden gecompenseerd voor kostenverhogende effecten van een slechte bodem (riolering). Aangezien gemeenten de relevante BTW op dit cluster kunnen declareren bij het BTW-compensatiefonds, is er voor de meeste gemeenten per saldo sprake van een negatief ijkpunt.

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat rond het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten. Wel is er sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten, die samenhangen met het investeringskarakter van dit cluster (incidentele effecten investeringen riolering) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves).

Openbare orde en veiligheid

Voor het totaal van dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hangen vooral samen met het subcluster Overige openbare orde en veiligheid. Belangrijke structuurkenmerken voor dit cluster zijn de woningvoorraad en de bebouwingsdichtheid. Wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar deze structuurkenmerken, is er voor alle groepen sprake van vergelijkbare aansluitverschillen tussen netto lasten en ijkpunt. Ook wanneer gemeenten worden ingedeeld naar andere relevante structuurgroepen zijn geen systematische patronen te zien die zouden kunnen wijzen op een «scheve verdeling».

Bestuur en algemene ondersteuning

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hebben vooral betrekking op het subcluster Bestuursorganen. Dit hangt samen met «boekingsproblemen»: gemeenten verantwoorden op de betreffende taakvelden vaak lasten die niet bij dit cluster thuishoren (ambtelijke ondersteuning, samenwerkingsverbanden). Wanneer hier bij de steekproefgemeenten van 20 gemeenten voor wordt gecorrigeerd, komt het netto lastenniveau in de buurt van het ijkpunt.

Overige eigen middelen (OEM)

Het niveau van de baten op dit cluster is duidelijk hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Onder invloed van de crisis is de laatste jaren wel een duidelijke afname te zien van de extra beschikbare overige eigen middelen (o.a. in verband met grondexploitaties).

Bij alle onderscheiden groepen gemeenten is gemiddeld sprake van meer overige eigen inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden, waarbij vooral kleinere gemeenten over relatief veel extra OEM beschikken. Voor individuele gemeenten is er sprake van een sterk wisselend beeld, waarbij sommige gemeenten over minder OEM beschikken dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

De extra inkomsten vinden hun weerslag in extra uitgaven op diverse clusters (zie paragraaf 3.4.3.).

Onroerendezaakbelasting (OZB)

Bij het cluster OZB ligt het niveau van de baten duidelijk hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Deze extra baten nemen in de afgelopen jaren toe, hetgeen samenhangt met een stijging van de OZB-tarieven die gemeenten hanteren (de waardestijging van onroerende zaken komt immers tot uiting via de aanpassing van de OZB-maatstaven in het gemeentefonds).

Voor individuele gemeenten is er sprake van een sterk wisselend beeld, waarbij sommige gemeenten over minder OZB beschikken dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Voor het POR is de achtergrond van deze hoge OZB-tarieven relevant: zijn deze het gevolg van een «vrije keuze» van gemeenten of voelen gemeenten zich genoodzaakt hoge OZB-tarieven te hanteren om uitgaven te dekken waarvoor andere dekkingsbronnen tekort schieten (zie paragraaf 3.4.3.).

3.4. Uitkomsten scan voor groepen gemeenten

In paragraaf 3.3 stond de vraag centraal of er – per cluster – verschillen zijn tussen de totaalbedragen volgens de begroting en volgens het verdeelmodel; zulke verschillen kunnen duiden op een onevenwichtigheid in het verdeelmodel. In deze paragraaf richten we ons op verschillen tussen groepen gemeenten binnen de clusters. Ook als het veronderstelde en feitelijke totaal van het cluster min of meer gelijk zijn kunnen er binnen het cluster verschillen tussen gemeentetypen zijn die op een «scheve» verdeling wijzen. Daarbij is het van belang ook naar de eigen middelen te kijken. In paragraaf 3.3 zagen we al dat de netto uitgaven gemiddeld wat hoger zijn dan de ijkpunten omdat gemeenten meer OZB innen dan het gemeentefonds veronderstelt. Om die reden brengen we die OZB ook voor subgroepen in beeld. Dat doen we ook voor de Overige eigen middelen (OEM).

In deze paragraaf wordt eerst een overzicht gegeven van de aansluitverschillen per cluster bij een indeling van gemeenten naar inwoneromvang. Daarna wordt ingegaan op enkele specifieke clusters waarbij sprake is van afwijkende patronen wanneer gemeenten worden ingedeeld naar andere – voor dat cluster relevante – structuurkenmerken.

3.4.1. Aansluitverschillen per cluster voor gemeenten ingedeeld naar inwoneromvang

Figuur 3 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in 2017 voor inwonergrootteklassen in euro’s per inwoner

De bovenstaande figuur geeft een overzicht van de aansluitverschillen tussen de ijkpuntscore en de netto lasten in 2017 voor gemeenten gegroepeerd naar omvang. Te zien is dat wanneer gemeenten worden ingedeeld naar inwoneromvang, bij met name de vier nieuwe clusters in het sociale domein sprake is van afwijkende aansluitverschillen voor verschillende typen gemeenten.

Bij de andere clusters is sprake van meer vergelijkbare resultaten voor de verschillende grootteklassen. Bij deze conclusies geldt wel dat er voor de nieuwe clusters gewerkt is met formules die zijn gebaseerd op een combinatie van bestaande ijkpunten voor oude taken (voorafgaand aan de decentralisaties in het sociaal domein) en integratie-uitkeringen voor nieuwe taken. Het gaat dus om geconstrueerde ijkpuntformules. Hierdoor moeten de uitkomsten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Bij Samenkracht en burgerparticipatie en Jeugd geven de grootste gemeenten minder uit dan het ijkpunt in het gemeentefonds, terwijl bij Maatschappelijke ondersteuning deze grootste gemeenten juist substantieel meer uitgeven dan het ijkpunt in het gemeentefonds.

Voor het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd20 is dit patroon ook te zien. Terwijl voor de meeste gemeentegroepen gemiddeld sprake is van een netto lastenniveau dat in 2017 enkele tientallen euro’s per inwoner lager ligt dan hun ijkpuntscore (voor MO&J), ligt het netto lastenniveau voor gemeenten met 100.000 tot 250.000 inwoners gemiddeld rond hun ijkpuntscore. Opgemerkt wordt dat binnen de gemeentegroepen sprake is van substantiële verschillen tussen individuele gemeenten. Deze verschillen hangen deels samen met «boekingsproblemen» (zie paragraaf 3.2.3). Paragraaf 3.4.2. zal verder ingaan op de aansluitingsverschillen in het sociaal domein voor groepen gemeenten.

In figuur 3 valt tevens op dat bij het cluster Cultuur en ontspanning sprake is van een netto lastenniveau dat gemiddeld duidelijk boven het ijkpunt ligt en dat dit aansluitverschil toeneemt bij de grotere gemeenten (vanaf 50.000 inwoners). Dit hangt vooral samen met de subclusters Kunst en ontspanning en Groen, waarbij de grote (centrum)gemeenten vooral hogere netto lasten op Kunst en ontspanning laten zien en kleinere gemeenten juist hogere netto lasten op Groen.

Bij het cluster Inkomen en participatie is het omgekeerde patroon te zien: het relatief hoge netto lastenniveau neemt af naarmate gemeenten meer inwoners hebben.

Tot slot wordt opgemerkt dat de relatief hoge netto lastenniveaus voor de grootste gemeenten (met name op de clusters Inkomen en Participatie, Maatschappelijke ondersteuning en Cultuur en ontspanning) zijn weerslag vinden in de extra inkomsten uit de OZB, die voor dit type gemeenten eveneens duidelijk hoger zijn dan voor de andere gemeenten (zie verder paragraaf 3.4.3.).

3.4.2. Sociaal domein

Uit de figuren van paragraaf 3.3 kwam naar voren dat op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J)21 de gemeenten in 2017 minder uitgaven dan waar bij met de verdeling van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (via de ijkpunten en de integratie-uitkeringen). Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore.
In dit verband wordt opgemerkt dat uit de informatie van de steekproefgemeenten bekend is dat op onderdelen van MO & J sprake is van uitwisseling met het cluster Inkomen en participatie22, waar voor alle gemeenten tezamen in 2017 op basis van Iv3-gegevens juist sprake is van een relatief hoog netto lastenniveau.

Bij enkele steekproefgemeenten waar sprake is van substantiële tekorten op het totaal van MO & J, hangt dit samen met tegenvallende ontwikkelingen aan de kostenkant (groter dan verwacht beroep op voorzieningen, hogere rekeningen van zorgaanbieders). In een aantal gevallen is dit pas duidelijk geworden in de rekening 2016.

De tekorten worden in eerste instantie vaak opgevangen met onttrekkingen aan reserves: eerst ten laste van de reserve sociaal domein, wanneer die tekort schiet wordt de algemene reserve aangesproken. Wanneer men voorziet dat tekorten een structureel karakter hebben, probeert men dekking te vinden door bezuinigingen op andere taakgebieden. Een aantal steekproefgemeenten heeft aangegeven dat dergelijke ombuigingen vaak pas in latere jaren in de cijfers tot uiting komen (begroting 2018 en later).

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Wanneer wordt gekeken naar aansluitverschillen tussen netto lasten en ijkpunten voor diverse gemeentegroepen, is een afwijkend beeld te zien bij verschillende gemeentegroepen wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar centrumfunctie en medicijngebruik FKG.23
Figuur 4 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar centrumfunctie in euro’s per inwoner
In bovenstaande figuur is te zien dat gemeenten met een grote centrumfunctie24 in tegenstelling tot de andere gemeenten meer uitgeven aan MO & J dan dat hiervoor beschikbaar is vanuit de ijkpunten in 2017. Ook bij gemeenten met een expliciete centrumfunctie in het sociaal domein25 is een iets afwijkend patroon te zien: deze geven gemiddeld wel minder uit dan hun ijkpuntscore in 2017, maar het verschil is minder groot dan bij de andere gemeenten. Bij zogenaamde zorggemeenten (gemeenten met relatief veel capaciteit in zorginstellingen) is geen afwijkend beeld te zien.
Figuur 5 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar medicijngebruik in euro’s per inwoner
In bovenstaande figuur is te zien dat in gemeenten met relatief veel FKG26-medicijngebruik de ijkpuntscore verder boven hun netto lastenniveau ligt dan bij andere gemeenten.

Dit zou kunnen betekenen dat het belang van dit structuurkenmerk in de verdeling wordt overschat. In dit verband wordt opgemerkt dat de verdeelmaatstaf «medicijngebruik» weliswaar een belangrijke rol speelt in de verdeling van de middelen, maar dat de werking van deze maatstaf beoordeeld moet worden in samenhang met de andere maatstaven waarmee de middelen over gemeenten worden verdeeld.

In algemene zin moet bij de gepresenteerde aansluitverschillen voor het sociaal domein rekening worden gehouden met mogelijke vertekeningen als gevolg van «boekingsproblemen» (zie paragraaf 3.2.2).

3.4.3. Eigen Middelen (OEM en OZB)

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Zowel bij de OEM als de OZB is er voor alle groepen gemeenten gemiddeld sprake van substantiële «extra» inkomsten: de feitelijke inkomsten liggen substantieel boven het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Behalve dat er sprake is van grote verschillen tussen individuele gemeenten, is er tevens sprake van een «scheve verdeling»: kleinere gemeenten hebben relatief veel extra OEM en grote (centrum)gemeenten beschikken met name over relatief veel extra OZB-inkomsten.

Figuur 6 Uitkomst ijkpunten en inhouding OEM en OZB in 2017 in euro’s per inwoner

Achter de bovenstaande patronen per inwonergroottegroep gaan sterk uiteenlopende beelden voor individuele gemeenten schuil.

Relatie extra inkomsten met uitgavenpatronen

De extra eigen inkomsten van gemeenten komen ook tot uiting in extra uitgaven op bepaalde clusters. Voor de groep gemeenten met minder dan 20.000 inwoners met relatief veel extra OEM is te zien dat deze als groep vooral meer uitgeven op de (sub)clusters Inkomen en participatie en Groen. Voor de gemeenten met relatief veel extra OZB-inkomsten is een relatie te zien met extra uitgaven op diverse uitgavenclusters. In de onderstaande figuur is een overzicht opgenomen van de extra inkomsten uit OZB voor gemeenten gegroepeerd naar inwonergroottegroepen. Daarnaast zijn de aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) voor enkele uitgavenclusters opgenomen.

Figuur 7 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en diverse uitgavenclusters in 2017 voor inwonergroottegroepen in euro’s per inwoner

In de bovenstaande figuur is te zien dat met name de grootste gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Deze gemeenten geven relatief veel uit op de clusters Cultuur en ontspanning en (in mindere mate) Educatie. Een vergelijkbaar beeld is te zien op het sociaal domein: daar geven de grootste gemeenten ongeveer net zo veel uit als zij via het gemeentefonds ontvangen, terwijl de andere gemeenten minder uitgeven.

Vergelijkbare patronen zijn ook te zien wanneer gemeenten worden ingedeeld naar de waarde van hun onroerende zaken.27 Blijkbaar compenseren deze gemeenten de lage OZB-waarde meer dan volledig met relatief hoge OZB-tarieven.
Figuur 8 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en uitgavencluster Cultuur en ontspanning in 2017 voor gemeenten gegroepeerd naar OZB-waarde in euro’s per inwoner

Scheve verdeling inkomsten: mogelijke aanpassing afhankelijk van bestedingsdoel

Om te kunnen beoordelen of de afwijkende patronen bij de OZB en OEM-inkomsten aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen deze ontwikkelingen de komende jaren verder in het POR worden gevolgd. Daarnaast zullen beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van het rapport «Rekening houden met verschil». Voor zover de extra inkomsten worden gebruikt om extra uitgaven te dekken op clusters als Cultuur en ontspanning, is tot op heden steeds geoordeeld dat het een kwestie van gemeentelijke beleidsvrijheid betreft waarop de verdeling in het gemeentefonds niet aangepast hoeft te worden.

3.4.4. Gemeenten gegoepeerd naar bodemgesteldheid

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar bodemgesteldheid is te zien bij gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid28 dat er sprake is van een afwijkend beeld. Deze gemeenten geven gemiddeld in 2017 duidelijk minder uit dan zij via het gemeentefonds ontvangen op het subcluster Wegen en water. Terwijl de andere gemeenten (met een goede tot matig slechte bodem) juist iets meer uitgeven dan hun ijkpuntscore. Bij een steekproefgemeente uit deze groep is te zien dat het relatief lage netto lastenniveau samenhangt met toevoegingen aan een egalisatiereserve voor groot onderhoud. In lijn met de Iv3-voorschriften worden deze verantwoord op taakveld 0.10 mutatie reserves. In de CBS-cijfers waar het POR op gebasseerd is, blijft deze reservemutatie, die inhoudelijk betrekking heeft op het subcluster Wegen en water, buiten beschouwing.

Ook bij het subcluster Riolering is er voor gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid sprake van een afwijkend beeld. Deze gemeenten geven gemiddeld in 2017 duidelijk minder uit dan zij via het gemeentefonds ontvangen, terwijl het netto lastenniveau in de andere gemeenten gemiddeld slechts iets onder hun ijkpuntscore ligt. Bij enkele steekproefgemeenten uit deze groep is te zien dat het relatief lage netto lastenniveau samenhangt met mutaties in reserves en een recente verhoging van de rioolheffing.

Figuur 9 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) subclusters Wegen en water en Riolering in 2017 voor groepen gemeenten ingedeeld naar bodemgesteldheid in euro’s per inwoner

In de bovenstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de aansluitverschillen tussen de ijkpunten en de netto lasten 2017 voor de subclusters Riolering en Wegen en water voor gemeenten gegroepeerd naar bodemgesteldheid. Te zien is dat gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid in 2017 zowel op het subcluster Wegen en water als het subcluster Riolering duidelijk minder uitgeven dan hun ijkpuntscore in het gemeentefonds, in tegenstelling tot de overige gemeenten (met een goed tot matig slechte bodemgesteldheid).

Bij deze conclusies moet opgemerkt worden dat het een beperkt aantal gemeenten betreft en de netto lasten op deze twee taakgebieden een sterke dynamiek kennen. Er lijkt dan ook geen aanleiding om scheefheden in de verdeling te veronderstellen. Wel zullen de ontwikkelingen van deze groep gemeenten de komende jaren gevolgd worden in het POR.

3.5. Aanvullende analyses

3.5.1. Toegevoegde waarde gebruik rekeningcijfers

Voor- en nadelen van begroting- en rekeningcijfers voor het POR

Het POR is tot op heden steeds gebaseerd op begrotingscijfers van gemeenten. Belangrijkste reden hiervoor is dat in deze cijfers ontwikkelingen in de gemeentelijke uitgaven het vroegst tot uiting komen en daarmee bijdragen aan een vroegtijdige signaalfunctie van het POR.

Nadeel van het gebruik van begrotingscijfers is dat deze op ramingen zijn gebaseerd en niet op daadwerkelijke lasten en baten, waarbij gemeenten vaak de neiging hebben lasten te overschatten en baten te onderschatten of waarbij uitgavenpatronen van voorgaande jaren simpelweg worden doorgetrokken naar de toekomst. Hierdoor wordt de signaalfunctie van het POR minder betrouwbaar.

Rekeningcijfers komen daarentegen veel later beschikbaar, maar geven wel een betrouwbaarder beeld van de werkelijke lasten en baten van gemeenten.

Om deze reden is verkend wat de toegevoegde waarde zou kunnen zijn van het gebruik van rekeningcijfers in het POR ten behoeve van het signaleren van «scheefheden in de verdeling».

Vergelijking netto lastenpatronen rekening 2015 met begroting 2015

De rekeningcijfers komen momenteel in het 3e kwartaal van het jaar t+1 via het CBS beschikbaar. Op dit moment zijn de meest recente rekeningcijfers die via het CBS beschikbaar zijn die voor 2015. Wanneer de netto lasten per cluster volgens de rekeningen 2015 worden vergeleken met de begrotingscijfers voor 2015, zijn er weinig verschillen in de verdeling te zien. Wel is het netto lastenniveau op sommige uitgavenclusters in de rekening duidelijk lager dan in de begroting. Dit speelt vooral bij de clusters in het sociaal domein (MO & J) en het cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling. Daar staat tegenover dat de netto lasten op het cluster Bestuur en algemene ondersteuning substantieel hoger zijn in de rekening dan in de begroting. De achtergrond hiervan is dat gemeenten veel geraamde uitgaven in 2015 uiteindelijk niet hebben gerealiseerd en de beschikbare middelen in reserves hebben gestort. In eerder onderzoek naar ontwikkelingen in het sociaal domein is ook gebleken dat door de overgang in 2015 veel uitgaven niet meer in dat jaar zijn gerealiseerd en de hiervoor beschikbare middelen in reserves zijn gestort. Deze toevoegingen aan de reserves komen in 2015 tot uiting op het subcluster Algemene ondersteuning, waar in de rekening dan ook substantieel hogere netto lasten te zien zijn. Daarnaast komen op dit subcluster in de rekening hogere saldi op kostenplaatsen (onverdeeld apparaatslasten en overhead) tot uiting. Bij het subcluster VHROSV spelen mogelijk effecten van meevallende grondexploitaties (die soms ten onrechte op dit cluster worden verantwoord), vertraging in (meerjarige) projecten en meevallende kosten in de sfeer van vergunningverlening, handhaving en toezicht. Daarnaast is er in de rekening 2015 sprake van meer inkomsten uit OEM. Dit betreft vooral baten uit grondexploitaties (vaak conservatief geraamd in de begroting) en deelnemingen.

Figuur 10 Netto lasten per cluster volgens begroting 2015 en rekening 2015 in euro’s per inwoner

Conclusie

Alhoewel de rekening een beter beeld geeft van de werkelijke netto lastenpatronen, is het voor een vroegtijdige signaalfunctie van het POR nadelig dat de rekeningcijfers laat ter beschikking komen. Hierdoor kunnen ze pas twee jaar na dato worden gebruikt in het POR.

Overigens hangen veel verschillen tussen de rekening en begroting samen met lasten en baten op «algemene functies» zoals mutaties reserves en saldi kostenplaatsen. Deze algemene functies komen zodoende in het POR niet tot uiting op de clusters waarop deze lasten/baten inhoudelijk betrekking hebben (bijvoorbeeld reserves sociaal domein).

Rekeningcijfers op Iv3-niveau hebben in combinatie met beschikbare financiële informatie van een beperkt aantal steekproefgemeenten, vooral een toegevoegde waarde voor het POR bij clusters waar gemeenten «ontwikkeltaken» hebben (Infrastructuur en gebiedsontwikkeling, OEM) of waar sprake is van belangrijke veranderingen in het gemeentelijke takenpakket. Naast de transformatie in het sociaal domein wordt hierbij voor de nabije toekomst vooral gedacht aan de veranderingen als gevolg van de invoering van de Omgevingswet.

3.5.2. Effecten verslaggevingswijzigingen BBV voor POR-systematiek

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is met ingang van 2017 gewijzigd. In deze paragraaf worden de consequenties van de gewijzigde voorschriften voor de POR-systematiek toegelicht.

Het gaat hierbij om de gewijzigde voorschriften voor:

  • •  Overhead
  • •  Verantwoording verbonden partijen
  • •  Omslagrente
  • •  Activeren investeringen maatschappelijk nut

Overhead

Centrale overheadposten worden door de meeste gemeenten met ingang van 2017 geboekt op taakveld 0.4. De verschillen zitten in overheadposten die taakgerelateerd zijn (zoals afdelingshoofden, incidentele componenten in de overhead, overhead dat betrekking heeft op tarieven/belastingen en overhead van projecten). Deze worden door sommige gemeenten op taakveld 0.4 verantwoord en door andere gemeenten op de taakvelden waar deze overhead inhoudelijk betrekking op heeft.

Veelal is de overhead op taakveld 0.4 niet gespecificeerd. Soms zijn er wel grote delen zichtbaar en soms is overhead toch op taakvelden geboekt (ten behoeve van het berekenen van all-in tarieven).

Verantwoording verbonden partijen

In 2017 is bij gemeenten sprake van grote ongespecificeerde posten op het gebied van (intergemeentelijke) samenwerking. Op verzoek hebben gemeenten zich voorgenomen dit in de toekomst wel te specificeren. Informatie over verbonden partijen (prestaties/risico’s) worden nu wisselend opgenomen in de programma’s in de programmabegroting. Een aantal gemeenten beperkt dit tot alleen de financiële gemeentelijke bijdrage. Deze informatie die nu veelal wel is opgenomen in de paragraaf verbonden partijen, zou volgens het nieuwe BBV moeten worden opgenomen in de programmaplannen.

De meeste gemeenten verantwoorden de bijdragen aan verbonden partijen op de inhoudelijk relevante Iv3-taakvelden. Aandachtspunt hierbij is de overhead in het geval van shared services centers. De overhead van deze bedrijfsvoeringsorganisaties horen thuis op taakveld 0.4, maar worden in de gemeentelijke administraties soms verantwoord op de inhoudelijke taakvelden. Een enkele gemeente specificeert de bijdragen nog niet naar taakvelden, maar alleen op programmaniveau of een oude productindeling.

Omslagrente

Diverse gemeenten hebben tot en met 2017 een vaste rekenrente gehanteerd. Dit is een percentage dat in de loop der jaren ongeveer gelijk blijft (inclusief bepaalde risico-opslag) en aan alle investeringen wordt toegerekend.

Met ingang van 2018 wordt deze rente verlaagd in afstemming op de lagere marktrente. Dit heeft als gevolg dat de netto lasten op taakvelden met veel kapitaallasten (Wegen en water, Onderwijshuisvesting, Riolering) lager komen te liggen evenals het renteresultaat op taakveld 0.5 (treasury). Overigens is op deze clusters in 2017 geen hoog netto lastenniveau te zien.

Gemeenten die rente toerekenden aan grondexploitaties stoppen daarmee (zoals het BBV voorschrijft). Rente toerekenen aan het eigen vermogen (bespaarde rente) blijven gemeenten wel doen. In het nieuwe BBV mag dat nog wel, maar wordt dit wel afgeraden (leidt tot vergroten netto lasten op taakvelden). Dit betekent ofwel dat het renteresultaat wordt vergroot ofwel dat rente aan reserves wordt toegerekend.

Activeren investeringen maatschappelijk nut

Vóór 2017 was de werkwijze van activeren van investeringen wisselend. De meeste gemeenten gaan per 2018 investeringen met maatschappelijk nut activeren. Soms wordt wel een ondergrens gehanteerd, zodat alleen grote investeringen worden geactiveerd.

Bij dit activeren wordt wel een reserve gevormd waaruit jaarlijks de kapitaallasten worden gedekt. Als een gemeente nu niet activeert en investeringen dus in één keer dekt uit voorzieningen of de exploitatie, ontstaat incidenteel budgettaire ruimte wanneer bij nieuwe investeringen wordt overgestapt op wel activeren. Hierbij wordt soms onderscheid gemaakt naar «bruto methode» en «netto methode», waarbij in het laatste geval alleen de eigen investeringen worden geactiveerd (dus exclusief eventuele bijdragen van derden). Aandachtspunt hierbij is dat bij de netto methode «verborgen kapitaallasten»29 bij gemeenten gaan ontstaan. Bij de bruto methode blijft de jaarlijkse financieringslast voor toekomstige vervanging zichtbaar (onafhankelijk van hoe dit wordt gefinancierd).

Een enkele gemeente blijft investeringen van maatschappelijk nut niet activeren, omdat de marktwaarde niet kan worden vastgesteld en het daarmee geen waarde heeft om het op de balans te activeren.

Consequenties voor het POR

Voor het POR lijken de gewijzigde voorschriften met betrekking tot de overhead de meeste consequenties te hebben. Door de verplichting deze te verzamelen op één taakveld, boeken gemeenten deze uitgaven op een andere plek in hun IV3-verantwoording dan waar de clusterindeling van het gemeentefonds vanuit gaat. Hierdoor is een zinvolle vergelijking van de gemeentelijke netto lasten op basis van Iv3-taakvelden met de ijkpunten – de essentie van het POR – niet meer mogelijk zonder aanvullende bewerkingen van de Iv3-gegevens. Op dit moment kan er nog geen afzonderlijk cluster voor de overheadtaken worden geïntroduceerd in het gemeentefonds. De introductie van een nieuw cluster op basis van de Iv3-gegevens van één begrotingsjaar geeft waarschijnlijk een onvoldoende stabiel beeld. Bovendien heeft er geen verdeelonderzoek naar dit cluster plaatsgevonden en kan er op dit moment alleen een «werkformule» worden geconstrueerd. Aanvullend onderzoek is nodig of een apart (sub)cluster en ijkpunt voor de overhead wenselijk is. Dit is echter pas opportuun wanneer een aantal maal de IV3-gegevens over de overhead door gemeenten zijn aangeleverd.

Bij de kapitaalintensieve (sub)clusters (Wegen en water, Onderwijshuisvesting en Riolering) kan met ingang van begrotingsjaar 2018 sprake zijn van dalende netto lasten als gevolg van het hanteren van een meer marktconforme omslagrente. Het effect hiervan zou dan ook te zien moeten zijn in een lager niveau van de OEM doordat op het taakveld treasury minder baten worden gerealiseerd.

Vanuit de voorschriften voor verantwoording van bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen, zou de komende jaren een iets beter beeld op diverse uitgavenclusters kunnen ontstaan waar de samenwerking betrekking op heeft. Dit zou dan gepaard gaan met een afname van het relatieve hoge netto lastenniveau op het subcluster Bestuursorganen (waar momenteel soms nog substantiële bijdragen aan samenwerkingsverbanden staan verantwoord).

De voorschriften rond het activeren van investeringen met maatschappelijk nut zullen pas geleidelijk over langere periode tot uiting komen in de netto lastenpatronen van gemeenten. De komende jaren lijkt het effect beperkt in relatie tot de reguliere dynamiek op de kapitaalintensieve clusters waar deze voorschriften effect zullen hebben. Daarnaast blijven er verschillen onstaan in de gemeentelijke praktijk met betrekking tot dit onderwerp.

Bijlage 1: IV3-taakvelden en clusters

cluster gemeentefonds

Iv3-taakveld

Inkomen en participatie

6.3 inkomensregelingen

 

6.4 begeleide participatie

 

6.5 arbeidsparticipatie, toeleiding werk

Samenkracht en burgerparticipatie

6.1 samenkracht en burgerparticipatie

 

6.2 wijkteams

Jeugd

6.72 maatwerkdienstverlening 18–

 

6.82 geëscaleerde zorg 18–

Maatschappelijke ondersteuning

6.6 maatwerkvoorzieningen

 

6.71 maatwerkdienstverlening 18+

 

6.82 geëscaleerde zorg 18+

Volksgezondheid

7.1 volksgezondheid

Educatie

4.1 openbaar basisonderwijs

 

4.2 onderwijshuisvesting

 

4.3 onderwijsbeleid en leerlingenzaken

Cultuur en ontspanning

2.3 recreatieve havens

 

5.1 sportbeleid en activering

 

5.2 sportaccommodaties

 

5.3 cultuurpresentatie, -productie en -participatie

 

5.4 musea

 

5.6 media

 

5.7 openbaar groen en (openlucht) recreatie

 

7.5 begraafplaatsen

Infrastructuur en gebiedsontwikkeling

0.63 parkeerbelasting

 

2.1 verkeer en vervoer

 

2.2 parkeren

 

2.4 economische havens en waterwegen

 

2.5 openbaar vervoer

 

5.5 cultureel erfgoed

 

7.4 milieubeheer

 

8.1 ruimtelijke ordening

 

8.3 wonen en bouwen

Riolering en reiniging

7.2 riolering

 

7.3 afval

Openbare orde en veiligheid

1.1 crisisbeheersing en brandweer

 

1.2 openbare orde en veiligheid

Bestuur en algemene ondersteuning

0.1 bestuur

 

0.2 burgerzaken

 

0.4 ondersteuning organisatie

 

0.8 overige baten en lasten

Onroerende zaakbelasting (OZB)

0.61 OZB woningen

 

0.62 OZB niet-woningen

Overige eigen middelen

0.10 mutatie reserves

 

0.11 resultaat rekening

 

0.3 beheer overige gebouwen en gronden

 

0.5 treasury

 

0.64 belastingen overig

 

0.9 vennootschapsbelasting

 

3.1 economische ontwikkeling

 

3.2 fysieke bedrijfsinfrastructuur

 

3.3 bedrijfsloket en -regelingen

 

3.4 economische promotie

 

8.2 grondexploitatie

Noot 2: Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 B nr. 15, Aanbieden rapport «Rekening houden met verschil».

Noot 3: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 B, nr. 22, Taakopdracht herziening financiële verhoudingen.

Noot 4: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 VII, nr. 28, motie leden Veldman en Wolbert.

Noot 5: Wmo 2015 begeleiding omvat de nieuwe taken van gemeenten voor begeleiding, dagbesteding en logeeropvang etc. (i.c. het verdeelmodel voor begeleiding, onderdeel van de integratie-uitkering Sociaal domein). De Wmo-middelen voor huishoudelijke hulp, vervoer en hulpmiddelen (i.c. de integratie-uitkering Wmo) vallen hier buiten.

Noot 6: prof. dr. M.A. Allers en prof. dr. B. van der Klaauw

Noot 7: Tweede Kamer vergaderjaar 2016–2017, 34 352 nr. 62

Noot 8: Enkele uitkeringen met een algemeen karakter (zoals in verband met herindelingen, bevolkingsdaling, overgangsregelingen en specifieke problematiek in bepaalde gemeenten) zijn naar rato van de omvang aan de uitgavenclusters toegedeeld.

Noot 9: Hierbij blijft het subcluster Bestuursorganen buiten beschouwing aangezien dit alleen betrekking heeft op de vergoedingen aan (voormalige) bestuurders.

Noot 10: Naast het cluster Inkomen en Participatie dat overeen komt met het oude cluster Werk en inkomen.

Noot 11: Overigens worden daarbij door gemeenten uiteenlopende werkwijzen gehanteerd (zowel wat betreft aard van de overhead als de mate van verfijning van de toedeling).

Noot 12: Het niet toegerekende deel van de overhead heeft met name betrekking op uitgaven in de sfeer van huisvesting, personeel/organisatie, ICT en dergelijke.

Noot 13: Hier is circa 1 miljard euro mee gemoeid. Algemene ondersteuning maakt deel uit van het cluster Bestuur en algemene ondersteuning.

Noot 14: Het betreft met name taakvelden die behoren tot de clusters Integratie en participatie, Educatie, Openbare orde en veiligheid, Bestuur en algemene ondersteuning (overhead) en Overige eigen middelen (mutatie reserves).

Noot 15: Hierbij zijn gemeenten buiten beschouwing gelaten wanneer hun netto lasten op een cluster meer dan 80% afwijken van hun ijkpuntscore, gecorrigeerd voor het gemiddelde aansluitverschil tussen netto lasten en ijkpunt voor alle gemeenten tezamen. Bij enkele clusters met veel beleidsvrijheid waar veel grote afwijkingen te zien zijn, is deze bandbreedte zodanig verhoogd dat per cluster maximaal 20 gemeenten buiten beschouwing zijn gebleven. Bij het subcluster Algemene ondersteuning is een bandbreedte gehanteerd van 25% ten opzichte van de totale algemene uitkering per gemeente.

Noot 16: Deze inhoudingsformule is in 1997 afgeleid als percentage (4,5%) van de toenmalige gewichten van de maatstaven in de uitgavenclusters. Ten behoeve van het POR is deze historische inhoudingsformule omgezet naar een uniform percentage dat is toegepast op de huidige gewichten van de maatstaven in de uitgavenclusters. Net als bij eerdere onderhoudswerkzaamheden voor het gemeentefonds blijft de totale omvang van de inhouding voor OEM ongewijzigd.

Noot 17: De netto lasten aan kwijtschelding en schuldhulpverlening zijn duidelijk toegenomen ten opzichte van de situatie tijdens het recente groot onderhoud van het gemeentefonds. Overigens is in het subijkpunt geen vergoeding opgenomen voor kwijtschelding, aangezien wordt veronderstelt dat gemeenten deze kosten dekken uit de wel geïnde heffingen en belastingen.

Noot 18: Tweede Kamer vergaderjaar 2016–2017, 34 352 nr. 62

Noot 19: Wanneer de ijkpunten zouden worden aangepast op de hogere lasten van gemeenten met veel (extra) eigen middelen, zou vanuit het gemeentefonds een sturende werking kunnen uitgaan op gemeenten om meer uit te geven aan cultuur en ontspanning (ook gemeenten die niet over extra eigen middelen beschikken).

Noot 20: Samenkracht en burgerparticipatie, Jeugd, Maatschappelijke ondersteuning en Volksgezondheid.

Noot 21: Inclusief het cluster Volksgezondheid.

Noot 22: Op de taakvelden die behoren tot het sociaal domein (clusters MOJ) verantwoorden diverse gemeenten budgetten die betrekking hebben op het cluster Inkomen en participatie en vice versa.

Noot 23: Via deze structuurkenmerken wordt een belangrijk deel van de middelen voor het sociaal domein in het gemeentefonds verdeeld.

Noot 24: Afgeleid van de verhouding tussen de score op de gemeentefondsmaatstaven regionale klantenpotentiëlen en het aantal inwoners.

Noot 25: Gedoeld wordt op de 46 gemeenten met een centrumfunctie voor begeleid wonen c.q maatschappelijke opvang.

Noot 26: FKG staat voor farmaceutische kosten groep en betreft een groep medicijnen die past bij een bepaalde chronische aandoening.

Noot 27: In de vorm van gemiddelde OZB-waarde per woning.

Noot 28: Het betreft 14 gemeenten met een bodemfactor van 1,40 of hoger.

Noot 29: Doordat de investering slechts gedeeltelijk wordt geactiveerd, geven de kapitaallasten een te rooskleurig beeld van de structurele lasten die met de investering zijn gemoeid. Dit kan problemen opleveren wanneer het kapitaalgoed in de toekomst vervangen moet worden.