Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

Rijksbegrotingsfasen
RijksbegrotingOverzichtVoorbereidingUitvoeringVerantwoording
2018
  • Voorjaarsnota
  • 1e suppletore
  • Najaarsnota
  • 2e suppletore
  • Financieel jaarverslag
  • Verantwoordingsbrief
  • Jaarverslag
  • Slotwet
  • Download PDF

2.7 Rol van de markt en de overheid bij het halen van de klimaatdoelstellingen

Het behalen van de ambitieuze doelstellingen uit het klimaatakkoord van Parijs is een grote opgave voor de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven. Dat de uitstoot van broeikasgassen over de laatste 25 jaar is afgenomen, terwijl de economie over deze periode stevig is gegroeid, stemt hoopvol.37 Maar verdere inspanningen zijn noodzakelijk. Goede samenwerking tussen de overheid en het bedrijfsleven is essentieel. Alleen dan kan de afgesproken vermindering van koolstofdioxide (CO2) en andere broeikasgassen zoals methaan worden gehaald op de meest kostenefficiënte manier. Deze paragraaf richt zich vooral op de rol van beprijzing van CO2-uitstoot en de benodigde investeringen in netwerken en infrastructuur.

Het beprijzen van CO2-uitstoot geeft vervuilers een directe financiële prikkel om hun uitstoot te verminderen. Dit stimuleert hen om de op dat moment meest kosteneffectieve oplossingen te vinden om CO2-uitstoot te verlagen. Een van de bekendste manieren van beprijzing is het EU-emissiehandelssysteem (het EU-ETS; zie box 2.1). Ook kunnen belastingen en accijnzen, zoals de brandstoffenaccijnzen en tot op zekere hoogte de energiebelasting, als impliciete CO2-beprijzing worden gezien. Idealiter is de financiële prikkel die uitgaat van alle instrumenten – de totale prijs van het uitstoten van een ton CO2 – voor alle vervuilers even hoog. Dit zorgt ervoor dat de reductie-inspanning zo kostenefficiënt mogelijk over de samenleving wordt verdeeld. Bovendien minimaliseert deze aanpak de risico’s die voortkomen uit de onzekerheid over de technologische ontwikkeling van CO2-reductietechnieken. De overheid kiest immers niet voor een specifieke oplossing. In plaats daarvan wordt deze keuze continu gemaakt en geëvalueerd aan de hand van de actuele CO2-prijs en de laatste stand van de technologie.

Box 2.1 – Het EU-emissiehandelssysteem (ETS)

In het EU-emissiehandelssysteem (het EU-ETS) is de emissieruimte onder een jaarlijks dalend plafond vastgelegd, zoals figuur 2.7.1 laat zien. Bedrijven in sectoren die door het ETS worden gereguleerd – de grote industrie en energiebedrijven – moeten voor elke ton CO2 die ze uitstoten een emissierecht inleveren. In Nederland geldt dat voor ongeveer 450 bedrijven, die samen verantwoordelijk zijn voor 45% van de Nederlandse CO2-uitstoot. De emissierechten zijn vrij verhandelbaar tussen bedrijven en andere kopers en verkopers van ETS-emissierechten. Het handelssysteem creëert zo een markt voor CO2: door onderlinge handel tussen kopers en verkopers van emissierechten komt de ETS-prijs (CO2-prijs) tot stand. Omdat de emissierechten over de tijd schaarser worden, wordt het voor bedrijven steeds aantrekkelijker te zoeken naar nieuwe mogelijkheden om emissies te reduceren. Het systeem van een afnemend aantal verhandelbare rechten zorgt er in principe voor dat emissies steeds worden gereduceerd bij die bedrijven waar dit het goedkoopst mogelijk is. Toch kent het handelssysteem al enige jaren een fors lagere CO2-prijs dan verwacht. Dit heeft onder andere te maken met de daling van de productie in de EU na de financiële crisis. Ook beleid voor energiebesparing en hernieuwbare energie heeft ervoor gezorgd dat CO2-emissies lager uitvallen dan verwacht, waardoor er minder vraag naar emissierechten is. Van het handelssysteem gaat daarom een minder sterke prijsprikkel uit dan gehoopt om emissies direct te reduceren, of om innovatieve oplossingen voor de toekomst te zoeken. Uiteraard blijft het plafond elk jaar dalen in een tempo dat consistent is met het behalen van de EU-doelstelling om in 2030 40 procent CO2-reductie te bereiken.

Figuur 2.7.1 Het ETS-plafond en jaarlijkse CO2-emissies

Bron: Europese Commissie en European Environment Agency ETS data viewer.

* Reductiepercentage van 2,2% vanaf 2022 moet nog bekrachtigd worden.

Volgens een recent voorstel van de Europese Commissie moet Nederland zijn emissies uit niet-ETS-sectoren (onder meer gebouwen, verkeer en landbouw) in 2030 met 36 procent reduceren ten opzichte van 2005.

Idealiter wordt CO2-beprijzing in internationaal verband ingevoerd. De aanpassingen van het EU-ETS waarover nu in Europees verband gesproken wordt, hebben als doel de werking van het ETS te versterken en de Europese CO2-prijs te laten stijgen. Naar verwachting zal de ETS-prijs op zichzelf in Nederland voorlopig echter geen sterke prikkel vormen om de CO2-uitstoot in ETS-sectoren te beperken. Als individuele landen een CO2-prijs introduceren, bestaat het risico dat bedrijven zich verplaatsen om de beprijzing te omzeilen. Dit beperkt de effectiviteit van de maatregel. Niettemin is er een aantal landen dat zelfstandig een CO2-prijs heeft ingevoerd. Zo hanteert het VK voor de elektriciteitssector al een minimum CO2-prijs van 18 Britse ponden per ton CO2.

De transitie naar een CO2-arme economie vergt grote investeringen in netwerken en infrastructuur. Er zijn nieuwe netwerken nodig, zoals warmtenetten, laadinfrastructuur voor elektrisch rijden of een netwerk voor ondergrondse CO2-opslag. Daarnaast moeten huidige netwerken toekomstbestendig worden gemaakt. Elektriciteitsnetwerken moeten bijvoorbeeld worden aangepast aan een grilligere duurzame elektriciteitsopwekking en aan elektrificatie van de energievraag in de gebouwde omgeving en industrie. Dit stelt hoge eisen aan de capaciteit van netwerken en vereist dat zij goed om kunnen gaan met een wisselende energievraag. Als aandeelhouder van netbeheerders TenneT en Gasunie heeft de overheid een rol in het faciliteren van omvangrijke investeringen om deze transitie mogelijk te maken. Zo heeft de staat als aandeelhouder circa 1,2 miljard euro aanvullend eigen vermogen beschikbaar gesteld waarmee TenneT investeringen in het Nederlandse elektriciteitsnet op land en op zee kan financieren. De investeringen zijn noodzakelijk om de afspraken uit het Energieakkoord te realiseren. Een uitdaging bij investeringen in netwerken is de onzekerheid over de toekomstige technologieën. Zo lijkt het er op dit moment op dat elektrisch rijden de toekomst heeft. Dit zou grootschalige investeringen in oplaadinfrastructuur rechtvaardigen. Over een paar jaar zou echter kunnen blijken dat het rijden op waterstof een kosteneffectievere techniek is, en dat een bijbehorende tankinfrastructuur nodig is. Dit rechtvaardigt beleid dat gelijktijdig inzet op een selectie van verschillende soorten technieken en netwerken, gericht op de lange termijn en met langjarige (financiële) zekerheden. De onzekere beslisomgeving wordt verder gecompliceerd doordat de echte doorbraak in de ontwikkeling van en de vraag naar technologieën pas goed op gang komen als de benodigde infrastructuur aanwezig is. Investeringen in de netwerken zijn dus nodig om de vraag en ontwikkeling van de bijbehorende technologieën goed op waarde te kunnen schatten.

Marktfalen bij de aanleg en exploitatie van (energie)netwerken kan verduurzaming lastiger maken. Schaalvoordelen en netwerkeffecten kunnen bemoeilijken dat er genoeg in energienetwerken wordt geïnvesteerd. Hierdoor kan een rol voor de overheid gerechtvaardigd zijn. Schaalvoordelen betekenen dat als eenmaal de kostbare investering in een basisnetwerk is gepleegd, de kosten per gebruiker blijven dalen naarmate het netwerk intensiever wordt gebruikt. Daardoor kunnen nieuwe toetreders moeilijk concurreren op deze markt. Netwerkeffecten zorgen ervoor dat sommige technologieën meer waard worden voor gebruikers naarmate het aantal gebruikers stijgt. Als bijvoorbeeld meer mensen elektrisch rijden, stijgt het aantal laadpalen en neemt de aantrekkelijkheid van elektrisch rijden toe. Een oligopolistische of monopolistische marktstructuur kan efficiënt zijn in geval van grote schaalvoordelen en netwerkeffecten, maar kan ook een nieuwe vorm van marktfalen – het misbruik van marktmacht – met zich meebrengen. Om te voorkomen dat consumenten hier de dupe van worden, kan het nodig zijn dat de overheid reguleert. De gas- en elektriciteitsnetwerken in de EU zijn bijvoorbeeld gereguleerd.

Box 2.2 De kosten van de transitie naar een CO2-arme economie

Het Nederlandse energie- en klimaatbeleid wordt voor een belangrijk deel vormgegeven aan de hand van de doelstellingen uit het klimaatakkoord van Parijs. Om die doelstellingen te halen moet Nederland veel minder CO2-uitstoten. Dat brengt kosten voor de Nederlandse samenleving met zich mee. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) schatten in dat bij een geleidelijke, kostenefficiënte transitie richting 80–95 procent CO2-reductie in 2050, in Nederland in 2030 kosten moeten worden gemaakt van tussen de 1,6 en 5,5 miljard euro per jaar. Uitgangspunt bij deze cijfers is een geleidelijke transitie naar een CO2-arme economie, in plaats van een transitie waarbij na 2030 fors versneld moet worden. De kosten hangen onder andere af van keuzes rond de in te zetten technologieën (zoals wel of geen kernenergie).

Bij de vormgeving van klimaatbeleid is het essentieel om inzicht te hebben in zowel de totale kosten en baten, als de manier waarop zij neerslaan in de samenleving. Afhankelijk van het type beleidsinstrument dat wordt ingezet om de uitstoot van CO2 te verlagen slaan de kosten of baten in eerste instantie neer bij de overheid, de burger of het bedrijfsleven. Een subsidie voor energiebesparende maatregelen in de industrie leidt tot kosten bij de overheid, terwijl een energiebesparingsverplichting zorgt voor kosten bij het bedrijfsleven (althans op de korte termijn). Als zo’n maatregel nationaal wordt ingevoerd, heeft dat mogelijk gevolgen voor de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven. Een hogere energiebelasting in de laagste verbruiksschijven leidt tot hogere lasten voor huishoudens, en dat geldt in relatief sterkere mate voor huishoudens met lagere inkomens. Zij besteden immers een groter deel van hun inkomen aan energie.

Een tweede belangrijk aandachtspunt bij het vormgeven van dit beleid is de onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van verschillende technologieën om CO2-uitstoot te reduceren. Een techniek die vandaag zeer aantrekkelijk lijkt, kan over een aantal jaren zijn ingehaald door een andere techniek, waarvan de kosten sneller dalen dan verwacht. Figuur 2.7.2 laat zien dat de prijs van zonne-energie daalt, maar dat deze ontwikkeling over de tijd niet lineair is. Dit illustreert de onzekerheid van het tempo van technologische ontwikkeling. Om de kans te verkleinen dat uiteindelijk op de verkeerde technieken wordt ingezet, kan een over de tijd adaptieve benadering worden gekozen, waarbij gelijktijdig wordt ingezet op een «portfolio» van meerdere verschillende technologieën. Aan de hand van periodieke evaluaties kan dan steeds worden bezien of het beleid en de gestimuleerde technieken nog aansluiten bij de actuele stand van de technologie en verwachtingen op dat moment.

Figuur 2.7.2 De prijs voor directe levering van zon-PV-modules – ongewogen gemiddelde Duitsland, Japan en China (euro per wattpiek)1

1 Een wattpiek is de opwekcapaciteit van 1.000 watt onder normale omstandigheden gedurende een jaar

Bron: Solarserver.