Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

11. Taakopdracht IBO’s

Interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) ontwikkelen alternatieven voor bestaand beleid.

IBO’s vinden plaats in opdracht van het kabinet en worden uitgevoerd door interdepartementale werkgroepen onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. Afgeronde IBO’s zijn te vinden op: http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek/overzicht-afgeronde-ibos

Eind 2017 heeft het kabinet opdracht gegeven tot IBO’s op de volgende onderwerpen:

  • 1.  IBO Jongeren met afstand tot de arbeidsmarkt
  • 2.  IBO Grondvergoeding energievoorziening
  • 3.  IBO Mensen met een (licht) verstandelijke beperking
De Tweede Kamer is per brief geïnformeerd over de taakopdrachten32. Door een latere start is de oplevering van deze IBO’s uitgesteld naar oktober 2018. De rapporten zullen daarna, voorzien van een kabinetsreactie, aan de Tweede Kamer verzonden worden.

Daarnaast wordt middels deze miljoenennota opdracht gegeven tot de volgende IBO’s welke in 2018–2019 worden uitgevoerd:

  • 1.  IBO Toeslagen
  • 2.  IBO Deeltijdwerk
  • 3.  IBO Internationalisering van het onderwijs
  • 4.  IBO Luchtkwaliteit
  • 5.  IBO Koninkrijksrelaties

Hieronder volgen de taakopdrachten.

Taakopdracht IBO Toeslagen

Nederland kent bijna 50 regelingen die burgers van inkomensondersteuning voorzien. Binnen deze regelingen is onderscheid te maken naar inkomensvervangende regelingen en regelingen die inkomens aanvullen. Bekende inkomensvervangende regelingen zijn bijvoorbeeld de Algemene Ouderdomswet (AOW), de WW-uitkering en de bijstand. De toeslagen zijn regelingen die het inkomen aanvullen. Kenmerkend voor de toeslagen is dat zowel de toekenning als de omvang van de tegemoetkoming in veel gevallen afhankelijk is van de hoogte van het inkomen van de aanvrager.

De huurtoeslag, zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en kindgebondenbudget kenmerken zich doordat ze inkomensondersteuning op huishoudensniveau bieden. De huurtoeslag heeft ook als doel om de huren betaalbaar te houden. De zorgtoeslag om de zorg voor alle huishoudens financieel toegankelijk te houden. De kinderopvangtoeslag heeft samen met regelingen zoals de arbeidskorting en de IACK het doel om de arbeidsparticipatie te bevorderen. Het kindgebondenbudget biedt inkomensondersteuning aan huishoudens met kinderen.

De Belastingdienst/Toeslagen draagt sinds 2006 zorg voor de uitvoering van de toeslagen, volgens de regels van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). De beleidsmatige verantwoordelijkheid voor de (vormgeving van) toeslagen ligt bij de verschillende beleidsdepartementen. In het verleden zijn voor (individuele) toeslagen eerder interdepartementale onderzoeken gedaan naar mogelijke vereenvoudigingen van het uitvoeringsproces en het tegengaan van fraude en misbruik. Mede daardoor is het uitvoeringsproces inmiddels stabiel geworden. Niettemin worden de voorwaarden voor het recht op een toeslag en de gehanteerde uitvoeringssystematiek (door de burger) op onderdelen nog steeds als ingewikkeld en belastend ervaren, wat in bepaalde gevallen leidt tot schuldenproblematiek of niet-gebruik. Recente rapporten van de WRR en de RVS wijzen hier op: Het aantal huishoudens met risicovolle schulden breed bedraagt 20% van het totaal aantal huishoudens en de overheid is veelal een belangrijke schuldeiser. Ook de Nationale ombudsman ziet als één van de oorzaken voor financiële problemen van mensen het complexe stelsel van toeslagen en inkomensvoorzieningen.

Daarnaast zijn bepaalde aspecten van het toeslagensysteem deels een uitkomst van de manier waarop het bredere overheidsbeleid rondom inkomensondersteuning van burgers momenteel is ingericht. Ongeveer de helft van de Nederlandse huishoudens ontvangt een toeslag. Een relevante vraag is dan ook of het bieden van inkomensondersteuning aan burgers middels de toeslagen, in een breder perspectief en samenhang met andere regelingen bezien, niet op een andere, meer effectieve en doelmatige manier bereikt zou kunnen worden.

De stapeling van meerdere toeslagen en andere inkomstenregelingen zorgt ook voor een hoge marginale druk wat de arbeidsparticipatie nadelig beïnvloedt (armoedeval).

Doel van dit IBO is om in twee deelonderzoeken te kijken naar mogelijke verbeteringen. Het eerste deelonderzoek richt zich op verbetermogelijkheden die op de korte termijn (deze kabinetsperiode) binnen het huidige stelsel in gang gezet kunnen worden. Het gaat in dit onderzoek om het verkennen van maatregelen die gericht zijn op het beter faciliteren van burgers, op het verder terugbrengen van terugvorderingen en nabetalingen in aantal en hoogte daarvan, en het sneller waarnemen van veranderingen in de persoonlijke omstandigheden van burgers. Het tweede deelonderzoek heeft een bredere scope en richt zich op verbetermogelijkheden voor de lange termijn (na deze kabinetsperiode). In dit deelonderzoek zal onder meer worden gekeken naar het afschaffen van toeslagen en de mogelijkheid van compensatie binnen bijvoorbeeld de fiscaliteit, andere inkomensafhankelijke regelingen c.q. de stelsels van wonen, zorg en kinderen. Voor dit IBO geldt dat te onderzoeken varianten binnen de kaders van het huidige Zvw-stelsel blijven.

In dit deelonderzoek worden dus voor de termijn na deze kabinetsperiode varianten uitgewerkt die een herziening van het stelsel met zich meebrengen.

Organisatie van het onderzoek

De breedte van het onderzoek vertaalt zich in de bezetting van de werkgroep en ondersteuning. Leden van de werkgroep zijn: FIN II, FIN I, 2 werkgroepleden vanuit SZW (inkomensbeleid en toeslagen), VWS, BZK, AZ, EZK, SCP en CPB. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door een secretariaat met 3 secretarissen:. 1 secretaris van Fin I, 1 secretaris van SZW en 1 secretaris van Fin II. De voorzitter en secretarissen dragen er zorg voor dat de benodigde experts (van bv. departementen of onderzoeksbureaus) aansluiten bij werkgroepvergaderingen. Beide deelonderzoeken starten parallel in september 2018. Het secretariaat rondt haar rapport van het eerste deelonderzoek uiterlijk 1 april 2019 af. De rapportage van deelonderzoek 2 wordt uiterlijk 1 oktober 2019 opgeleverd. De omvang van elk deelrapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

Deelonderzoek 1: verbeteringen binnen huidige stelsel van toeslagen

Het huidige toeslagenstelsel werkt met een maandelijkse uitbetaling van een voorschot. Dit voorschot is (deels) gebaseerd op een schatting van het vermoedelijk recht op een toeslag op basis van onder andere het verwachte inkomen. Tussen de schattingen en werkelijke situatie, zoals die pas na afloop van het toeslagjaar kan worden vastgesteld, zit voor veel burgers (enig) verschil. In dat geval hebben burgers teveel of te weinig toeslag als voorschot ontvangen. Dit leidt tot terugvorderingen of nabetalingen.

De kwetsbaarheid van het toeslagenstelsel is dat het (deels) afhankelijk is van inschattingen van burgers over hun inkomen en het tijdig doorgeven van wijzigingen die van invloed zijn op de hoogte van de toeslag. Het beroep dat dit stelsel doet op acties van burgers zelf blijkt soms problematisch. De verwachting ten aanzien van de zelfredzaamheid van burgers is niet voor alle toeslagontvangers realistisch. De WRR heeft daar in een recent onderzoek ook op gewezen Het aandeel toeslaggebruikers dat uit eigen beweging mutaties doorgeeft is al jaren naar schatting stabiel rond de 10%. Voorts ontvangen in de huidige systematiek de lagere inkomens hogere toeslagen. Bij terugvorderingen leidt dit automatisch tot hogere terugvorderingen. Een aantal maatregelen om bijvoorbeeld inkomensschattingen minder afhankelijk te maken van de burger, gerichte attendering voor bepaalde doelgroepen en ontwikkeling naar meer toezicht vooraf heeft positieve invloed gehad op het aantal en de omvang van de nabetalingen en terugvorderingen (zie ook de 2e evaluatie Awir). Desondanks is het zo dat gemiddeld 27% per toeslag, een deel van het voorschot terug moet betalen; bij de kinderopvangtoeslag is sprake van een terugvorderingpercentage van 40%. Om die reden moet het aantal en de omvang verder worden teruggedrongen.

Uitgangspunt van het toeslagenstelsel is, dat de primaire verantwoordelijkheid voor het aanvragen van toeslagen bij de aanvrager zelf ligt. Er zijn indicaties dat rond de 17% van burgers die recht hebben op bijvoorbeeld huur- en zorgtoeslag daar geen gebruik van maken. Bezorgdheid over het risico van het achteraf moeten terugbetalen van toeslagen die onterecht zijn toegekend of te hoog zijn vastgesteld en daardoor in de schulden komen, speelt in ieder geval bij een deel van deze groep een rol. Vanuit een gedragseconomisch perspectief is het daarom de vraag of de nadruk in het huidige stelsel niet teveel ligt op de exacte hoogte van de vergoedingen op basis van het actuele inkomen en te weinig op de zekerheid van de inkomensondersteuning. Zowel de literatuur over verliesaversie als recente inzichten over het niet-gebruik van verschillende toeslagen duiden hierop.

De Staatssecretaris van Financiën heeft tijdens het Algemeen Overleg Belastingdienst met de Tweede Kamer op 14 december 2017 toegezegd contact op te nemen met leden van het Kabinet om binnen het systeem van toeslagen te kijken naar mogelijkheden om zowel het terugbetalen van toeslagen terug te dringen als wat er nog meer mogelijk is op het terugdringen van het niet-gebruik.

Opdracht aan werkgroep

De werkgroep wordt gevraagd de volgende dingen te onderzoeken:

  • 1.  Wat zijn de oorzaken voor terugvorderingen bij de verschillende toeslagen? In hoeverre worden terugvorderingen veroorzaakt door niet doorgeven van inkomenswijzigingen, veranderingen in de huishoudsituatie of door andere factoren? Hoe verhoudt dit zich tot terugvorderingen veroorzaakt door andere factoren? Welk deel van de terugvorderingen wordt door toeslagontvangers als problematisch ervaren?
  • 2.  Zijn er specifieke groepen toeslagontvangers aan te wijzen die in grote mate te maken krijgen met hoge terugvorderingen? In hoeverre verschilt dit voor de vier toeslagen?
  • 3.  In hoeverre wordt de doelgroep volledig bereikt? Wat is de omvang van niet-gebruik van toeslagen en welke aanleidingen zijn hiervoor aan te wijzen? Wat kunnen beleidsdepartementen en de uitvoering doen om goed gebruik van toeslagen te stimuleren?
  • 4.  Welke beleidsalternatieven zijn er om de toeslagensystematiek aan te passen zodat deze doeltreffender en doelmatiger is? (In ieder geval gaat om het verminderen van de hoogte van het aantal terugvorderingen en het beter aansluiten bij het doenvermogen van burgers) Hierbij wordt in ieder geval de volgende twee opties geanalyseerd: werken met een vastgesteld inkomen uit het verleden (t-2) en het uitbetalen van een deel (zoals 90% van het voorschot), waarbij gebruik gemaakt kan worden van eerder onderzoek dat hier naar is gedaan. Ook kan er gekeken worden naar de voorstellen die gedaan zijn in het rapport «harmonisatie inkomensbegrippen».

De door de werkgroep uit te werken beleidsalternatieven dragen bij aan het verminderen van de schuldenproblematiek. Voor de beleidsalternatieven worden in ieder geval in kaart gebracht: het gemak voor de burger, het verbeteren van de inkomenszekerheid en mogelijke werkgelegenheidseffecten (marginale druk/armoedeval), vereenvoudiging van de uitvoering, de effecten op het aantal en hoogte van de terugvorderingen en nabetalingen, de vermindering van het niet gebruik en de budgettaire consequenties (programmakosten en uitvoeringskosten).

Beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert op basis van de gedane bevindingen over meerdere beleidsvarianten om de huidige toeslagensystematiek te verbeteren. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Uitgangspunt is dat de verschillende beleidsvarianten budgetneutraal zijn.

Deelrapport 2 stelselwijziging

Het huidige toeslagensysteem kent verschillende knelpunten. Zoals hierboven beschreven gaat het huidige stelsel uit van de verantwoordelijkheid van de burger, dit kan leiden tot problemen met terugvorderingen en niet-gebruik. Fraude is hierbij ook altijd een aandachtspunt. Voorts is de beleidsmatige verantwoordelijkheid voor en de vormgeving van de verschillende toeslagen verdeeld over drie departementen en wordt het karakter van de verschillende toeslagen verschillend gedefinieerd. Dit maakt het eveneens ingewikkeld voor de burger en moeilijk om tot vereenvoudiging en harmonisatie te komen. Daarnaast wordt er binnen het huidige stelsel op grote schaal geld rondgepompt. Dat is mede het gevolg van een op individueel inkomen gerichte inkomstenbelasting en toeslagen gericht op het versterken van de draagkracht van huishoudens. Circa 5 miljoen huishoudens komen in aanmerking voor één of meer toeslagen en ontvangen in totaal circa 12 miljard euro. Ook zorgt de stapeling van meerdere toeslagen en andere inkomstenregelingen voor een hoge marginale druk wat de arbeidsparticipatie nadelig beïnvloedt (armoedeval). Dit geldt met name indien huishoudens in aanmerking komen voor meerdere toeslagen en andere inkomensafhankelijke regelingen. Iedereen met bijvoorbeeld minimumloon, een bijstandsuitkering en AOW-uitkering komen qua inkomensniveau voor een toeslag in aanmerking. Tot slot is sinds 2001 het aantal regelingen op het gebied van inkomensbeleid toegenomen, waarbij er een tegemoetkoming is gecreëerd voor vrijwel ieder huishouden (werknemers, ondernemers, gepensioneerden, gezinnen met kinderen, alleenstaande ouders etc.). De verschillende instrumenten zijn sinds 2001 fors in omvang toegenomen, terwijl tegelijkertijd de belastingtarieven in de eerste twee schijven ook zijn verhoogd.

Door de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, de brede heroverwegingen en eerdere IBO’s zijn er opties verkend om het toeslagenstelsel te herzien. Zo is in de brede heroverweging onder andere gekeken naar het afschaffen en anders vormgeven van de zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. En zo heeft in 2013 de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen gekeken naar de introductie van een huishoudentoeslag. Hierbij was voorgesteld om de zorgtoeslag, de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderbijslag tot een huishoudentoeslag om te vormen. Dit bleek uiteindelijk in de uitwerking van dit voorstel door het toenmalige kabinet niet haalbaar te zijn. In 2016 zijn in het IBO «sociale huur» aanbevelingen gedaan voor de verbetering van de budgettaire beheersbaarheid van de uitgaven huurtoeslag en denkrichtingen voor een andere inrichting van dit stelsel verkend.

Opdracht aan werkgroep

De werkgroep wordt gevraagd meerdere varianten uit te werken die een herziening van het stelsel met zich meebrengen. Hierbij wordt in ieder geval gekeken naar:

  • 1.  Kunnen toeslagen (deels) opgevangen worden binnen het instrumentarium van inkomstenbelasting en inkomensondersteuning, binnen de stelsels rond wonen, zorg, kinderen of via (gedeeltelijke) overheveling naar medeoverheden? Wat zijn de verschillende opties om toeslagen af te schaffen? In hoeverre zijn verschillende maatregelen nodig voor verschillende toeslagen en hoe verhoudt dat zich tot het uitgangspunt van harmonisatie en tot de doeltreffendheid en doelmatigheid? Neem hierbij ook de governancestructuur in acht.
  • 2.  Voor alle varianten wordt in beeld gebracht: het gemak voor de burger, het verbeteren van de inkomenszekerheid en werkgelegenheidseffecten (marginale druk/armoedeval), vereenvoudiging van de uitvoering, de effecten op het aantal en hoogte van de terugvorderingen en nabetalingen, de vermindering van het niet gebruik en de budgettaire consequenties (programmakosten en uitvoeringskosten). Bij de beleidsvarianten wordt ook gekeken naar de uitvoerbaarheid. De beleidsalternatieven dragen bij aan het verminderen van de schuldenproblematiek.

Beleidsvarianten

Het onderzoek rapporteert op basis van de gedane bevindingen over meerdere beleidsvarianten om het systeem van toeslagen te verbeteren. De implicaties worden zoveel mogelijk gekwantificeerd. Uitgangspunt is dat de verschillende beleidsvarianten budgetneutraal zijn. Daarnaast wordt er in ieder geval één beleidsvariant uitgewerkt die een besparing van 20% oplevert (waarbij zowel naar de uitvoeringskosten als programmakosten wordt gekeken).

Taakopdracht IBO Deeltijdwerk

Inleiding

Nederland is wereldkampioen deeltijdarbeid. Dit geldt voor mannen en vrouwen, maar in het bijzonder (jonge) vrouwen werken in vergelijking met andere landen erg veel in deeltijd. Ook is het verschil in het aantal gewerkte uren tussen jonge vrouwen en mannen (gemiddeld 29 tegenover 37 uur) in Nederland veel groter dan gemiddeld in Europa (35 uur versus 39 uur). Waar in andere Westerse landen ongeveer de helft van de participerende vrouwen een voltijdbaan heeft, geldt dit in Nederland slechts voor ongeveer een kwart. In veel landen wordt voor deeltijdwerk gekozen door moeders die zorg dragen voor (jonge) kinderen. In Nederland komt deeltijdwerk ook veel meer voor bij vrouwen zonder zorgtaken voor (jonge) kinderen.

Dat Nederland wat betreft deeltijdwerk zo sterk afwijkt van andere landen roept een aantal vragen op. Moeten we de Nederlandse uitzonderingspositie op dit punt negatief of juist positief waarderen? Is er reden om het aantal in deeltijd werkende vrouwen te willen verkleinen? En vormt dit aanleiding om onze instituties aan te passen om op die manier belemmeringen om meer te gaan werken weg te nemen?

Probleemstelling

Het gegeven dat er in Nederland erg veel in deeltijd wordt gewerkt kan je enerzijds zien als een weerspiegeling van voorkeuren en een uiting van welvaart: nergens wordt deeltijdarbeid op deze manier door werkgevers mogelijk gemaakt en deeltijdarbeid schenkt velen de gewenste balans tussen werk en privé. Nederlandse vrouwen blijken over het algemeen erg tevreden met hun deeltijdbaan. Anderzijds kan deeltijdarbeid ook worden beschouwd als onderbenutting van menselijk kapitaal en vrouwelijk talent, zeker als we bezien dat vrouwen in de toekomst hoger opgeleid zullen zijn dan mannen. Ook leidt het ertoe dat vrouwen minder vaak economisch zelfstandig zijn en minder vaak carrière maken dan mannen.

Het standpunt in dit vraagstuk is vermoedelijk niet los te zien van iemands visie op de rolverdeling van mannen en vrouwen, de verantwoordelijkheid voor zorgtaken (de zorg voor en ontwikkeling van kinderen en de zorg voor naasten (mantelzorg)), en de wenselijkheid om hier als overheid invloed op uit te oefenen. De bedoeling is niet om met dit IBO een standpunt in dit vraagstuk in te nemen. Het doel is om na een degelijke analyse beleidsopties te ontwikkelen die aan kunnen sluiten bij de verschillende visies op dit vraagstuk. Voor verschillende doelen die een politicus voor ogen kan hebben – totale arbeidsparticipatie vergroten, goede zorg voor het kind, meer gelijkheid tussen mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld in termen van de eigen ontwikkeling, loon en carrièrekansen) en bij de verdeling van onbetaald werk, betrokkenheid van de vader bij de opvoeding van het kind en meer economische zelfstandigheid van met name vrouwen – moet dit IBO beleidsopties aanreiken.

Uitgangspunt is dat de verschillende beleidsvarianten budgetneutraal zijn. Daarnaast wordt er in ieder geval één beleidsvariant uitgewerkt die een significante besparing oplevert.

Opdracht aan de werkgroep

  • •  Inventariseren wat de kenmerken zijn van de groepen vrouwen en mannen die in Nederland in deeltijd werken.
  • •  Analyseren wat de motieven zijn van vrouwen en mannen om in voltijd of juist in deeltijd te werken.
  • •  Onderzoeken hoe instituties (arbeidsrecht, afspraken in cao’s, fiscale prikkels, de organisatie van onderwijs en kinderopvang, arrangementen rond mantelzorg) en sociale normen de voorkeuren van mannen en vrouwen om in voltijd of juist in deeltijd te werken beïnvloeden.
  • •  Analyseren hoe afwijkende voorkeuren, instituties en sociale normen kunnen verklaren dat deeltijdwerk – met name onder vrouwen – in Nederland veel populairder is dan in andere landen.
  • •  Onderzoeken wat de (statische en dynamische) gevolgen zijn van het relatief hoge aantal deeltijdwerkers in Nederland voor onze welvaart in breder perspectief, waaronder de economische ontwikkeling en de emancipatie en economische zelfstandigheid van vrouwen.
  • •  Analyseren welke belemmeringen er zijn om meer (of juist minder) te gaan werken. Hierbij dient er aandacht te zijn voor zowel belemmeringen aan de vraag- als de aanbodzijde van de arbeidsmarkt en eventuele sectorale verschillen (bijvoorbeeld in de zorg- en onderwijssector).
  • •  Formuleren van beleidsvarianten ten aanzien van beleid dat impact heeft op de beslissing van mannen en vrouwen om meer of minder uren te gaan werken, waarbij beleidsvarianten uiteindelijk verschillende doelen kunnen dienen en er zowel oog is voor de kosten als de baten van de verschillende keuzes op de korte en lange termijn ten aanzien van die verschillende doelen.

Organisatie van het onderzoek

Leden van de werkgroep zijn: FIN, SZW, OCW, VWS, AZ, EZK, SCP en CPB. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door 1 secretariaat met 3 secretarissen. FIN-IRF/AFEP, OCW en SZW leveren een secretaris. Het onderzoek start in oktober 2018. Het secretariaat rondt haar eindrapport uiterlijk voorjaar 2019 af. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

Taakopdracht IBO Internationalisering van het onderwijs

Inleiding

In 2016 studeren er 81.391 buitenlandse studenten in het Nederlandse hoger onderwijs (HBO en WO). Dat is ruim twee keer zo veel als in 2006. Van het totale aantal studenten in het hoger onderwijs komt nu 11,4% uit het buitenland. Deze cijfers maken duidelijk dat er een trend van internationalisering plaatsvindt in het hoger onderwijs. Ook in het mbo is de afgelopen jaren meer aandacht voor internationalisering.

In het regeerakkoord is over internationale studenten het volgende opgenomen: «Er komt een internationaliseringsaanpak die het voor zoveel mogelijk studenten mogelijk maakt een studie te volgen in het buitenland. We versterken de aantrekkelijkheid van het Nederlands onderwijs voor buitenlandse studenten, met behoud van de toegankelijkheid. « Hiervoor heeft het kabinet in juni 2018 haar internationaliseringsvisie naar de TK gestuurd. Een deel van de vragen die hieronder in deze taakopdracht staan, zijn in meer of minder mate al in deze brief aan de orde gekomen.

Verder zijn er nog onderzoeken van de SER (make it in the Netherlands) en de KNAW (verengelsing) die gebruikt zullen worden. Voor de visiebrief zijn er daarnaast nog onderzoeken uitgezet via de Onderwijsraad (naar de invloed van internationalisering op de kwaliteit van het onderwijs), het SCP (naar de toegankelijkheid van het onderwijs) en onderwijskundig onderzoek naar internationalisering via het NRO.

De snelle verandering van de studentenpopulatie roept een aantal belangrijke vragen op waar in het maatschappelijke debat veel aandacht aan wordt besteed. Welke prikkels hebben universiteiten om internationale studenten aan te trekken? Wat voor gevolgen heeft de internationalisering voor het onderwijsaanbod en de kwaliteit van het onderwijs? Wat zijn de effecten van het groeiende aanbod van Engelstalige opleidingen? Hebben de instellingen en de studentensteden voldoende capaciteit voor de hoge instroom van (buitenlandse) studenten? Leidt de internationalisering tot verdringing van Nederlandse studenten? Verschilt dit alles per instelling (bijvoorbeeld tussen grensregio’s en steden als Utrecht en Amsterdam)? In welke mate profiteren we van het investeren in het opleiden van buitenlandse studenten? Wat zijn de belangen van andere belanghebbenden, zoals het bedrijfsleven? Hoe verhoudt de internationalisering zich tot de situatie op de arbeidsmarkt? Trekken we bijvoorbeeld studenten aan op vakgebieden waar tekorten op de arbeidsmarkt zijn? Zou (verdere) internationalisering een uitkomst bieden in het MBO op vakgebieden waar tekorten zijn?

Probleemstelling

Internationalisering leidt potentieel tot een betere match tussen studenten en opleidingen, en mogelijk ook op de arbeidsmarkt nadat studenten zijn afgestudeerd. Ook kan internationale concurrentie tussen onderwijsinstellingen leiden tot een betere onderwijskwaliteit, meer specialisme en een grotere variëteit in het aanbod van opleidingen. Indirect kan het bovendien leiden tot kennisspillovers, het ontwikkelen van internationale vaardigheden en het versterken van handelsrelaties. Daarnaast heeft het CPB in 2012 berekend dat internationalisering van het hoger onderwijs een positief effect heeft op de Nederlandse economie vanwege de afdracht van belastingen en premies wanneer internationale studenten in Nederland blijven wonen en werken na afloop van hun studie33. Het huidige kabinet kondigt in het Regeerakkoord dan ook aan dat de aantrekkelijkheid van het Nederlandse onderwijs voor buitenlandse studenten moet worden vergroot.

Hier staat tegenover dat het belastinggeld kost om studenten uit de EER op te leiden. Daarnaast is het de vraag wat het met de kwaliteit van onderwijs doet als veel van de lessen in het Engels worden gegeven, terwijl niet alle docenten en studenten die taal even goed spreken. Gezien de snelle ontwikkeling van internationalisering is het belangrijk om te onderzoeken in welke mate deze mogelijke positieve en negatieve effecten optreden en op welke manier overheidsbeleid kan bijdragen aan een zo positief mogelijk netto effect.

Opdracht aan de werkgroep

De opdracht aan de werkgroep is om te onderzoeken welke kansen en risico’s er zitten aan de internationalisering van de studentenpopulatie, welke positieve en negatieve effecten er werkelijk optreden en welke beleidsinterventies geschikt zijn om de positieve effecten te vergroten en de negatieve effecten te beperken.

De grondslag van het IBO bedraagt tenminste de uitgaven aan de bekostiging voor internationale studenten in het MBO, HBO en WO en de middelen die door OCW (en mogelijk andere departementen) verder beleidsmatig aan internationalisering van onze studentenpopulatie worden uitgeven. Ook worden de uitgaven aan studiefinanciering voor Nederlandse studenten in het buitenland en buitenlandse studenten in Nederland hier bij betrokken. Er wordt gekeken naar de kosten en baten voor de Nederlandse economie en de kosten en baten voor de overheidsfinanciën in brede zin en niet alleen naar de onderwijsbekostiging.

Concrete vragen aan de werkgroep34:
  • 1)  Hoe ziet de in- en uitgaande internationale studentenpopulatie in het MBO, HBO en WO eruit?
    • a.  Hoe groot zijn de studentenstromen?
    • b.  Uit welke landen komen de studenten? Naar welke landen gaan de studenten?
    • c.  Welke studies doen de studenten?
    • d.  Waar (geografisch en qua arbeidsmarktsector) komen de studenten na hun studie terecht?
  • 2)  Hoe ziet het overheidsbeleid rondom internationalisering er nu uit? Welke prikkels hebben onderwijsinstellingen om buitenlandse studenten aan te trekken?
  • 3)  Hoe richten onderwijsinstellingen hun beleid rondom internationalisering in?
    • a.  Hoeveel opleidingen in Nederland richten zich op internationale studenten? Hoeveel opleidingen worden in het Engels aangeboden en hoeveel in het Nederlands?
  • 4)  Welke kansen en risico’s bieden internationalisering?
  • 5)  In welke mate worden die kansen en risico’s gerealiseerd in het MBO, HBO en WO?
  • 6)  Wat is er nodig om de positieve effecten van internationalisering te vergroten en de negatieve effecten te beperken? Waar schiet huidig beleid tekort en hoe kan het rijksbeleid het netto effect verbeteren?

De beleidsvarianten bevatten – conform IBO spelregels – minimaal één besparingsvariant, waarin beleidsopties staan die gekozen kunnen worden indien er significant minder middelen (-20%) beschikbaar zijn. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de onderwijsuitgaven. Bij de beleidsvarianten is er ook ruimte om naar niet-financiële maatregelen te kijken.

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling

Leden van de werkgroep zijn OCW, EZK, FIN, SZW, AZ, SCP en CPB. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretaris vanuit OCW en een co-secretaris vanuit FIN.

Overig

De werkgroep start in oktober 2018 en rondt het eindrapport uiterlijk op 30 april 2019 af. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.

Taakopdracht IBO luchtkwaliteit

Onderwerp en probleemstelling

De luchtkwaliteit in Nederland is de afgelopen decennia sterk verbeterd. In het grootste deel van Nederland liggen de concentraties onder de Europese normen. Er resteert nog een beperkt aantal overschrijdingen langs een aantal drukke straten in binnensteden en in gebieden met intensieve veehouderij. Ook al voldoen we aan de EU-normen, of zelfs aan de strengere advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie, dan doen zich nog steeds gezondheidsrisico’s voor. De totale omvang van milieu-gerelateerde gezondheidseffecten wordt volgens de Volksgezondheid Toekomstverkenning 2014 geschat op circa 6% van alle ziektelast in Nederland. Daarvan wordt ruim driekwart veroorzaakt door luchtverontreiniging. De gezondheidsraad pleit daarom in haar advies (2018) de luchtkwaliteit verder te verbeteren.

Vooruitkijkend ligt er een grote verdichtingsopgave van steden, waarbij mobiliteit, leefbaarheid en luchtkwaliteit onder druk kunnen komen te staan. In de komende jaren wordt er veel bijgebouwd in de steden. Daarnaast geven prognoses van het RIVM aan dat de dalende trend richting 2020 voor fijn stof minder zeker is dan die dan voor NO2. Bronnen van fijnstof zijn o.a. landbouw en verkeer. Van belang is om juist nu te bezien hoe gezien deze ontwikkelingen de verschillende belangen en doelmatigheid van beleid te borgen.

Het IBO luchtkwaliteit beoogt inzicht te krijgen in de effectiviteit van een mix aan maatregelen die genomen kunnen worden om de luchtkwaliteit te verbeteren en de bijhorende maatschappelijke kosten en baten hiervan, waaronder de potentiële gezondheidswinst. Ook geeft het onderzoek inzicht in hoe de effectiviteit van het geheel aan beleid bevorderd kan worden en hoe de samenwerking en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende actoren hieraan kan bijdragen.

Vragen

Het IBO geeft antwoord op de volgende hoofdvragen:

  • 1)  Wat is de meest kosteneffectieve en doelmatige set aan maatregelen om luchtkwaliteit (blijvend) te verbeteren?
  • 2)  Hoe wordt gezondheidswinst meegenomen in het luchtkwaliteitsbeleid? Hoe effectief en efficiënt is dat?
  • 3)  Kan de verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking tussen en binnen de verschillende overheden efficiënter en doelmatiger worden ingevuld?

Om de hoofdvragen te kunnen beantwoorden is antwoord nodig op de volgende deelvragen:

  • •  Waar staan we nu en wat zijn de scenario’s voor luchtkwaliteit zowel qua ambitie, als maatregelen?
  • •  Inhoudelijk komt de gezondheid meer centraal te staan i.p.v. het voldoen aan EU-regelgeving. Hoe wordt gezondheidswinst meegenomen in het beleid t.a.v. luchtkwaliteit en waar zijn verbeteringen mogelijk?
  • •  Welke beleidsalternatieven zijn er om de doelmatigheid van het bestaande beleid voor luchtkwaliteit te vergroten? In hoeverre kan versterking van het «vervuiler betaalt» principe bijdragen en wat is de rol van wet- en regelgeving?
  • •  Wat is de juiste mix van lokale en landelijke maatregelen?
  • •  Hoe kan het Rijk meer zicht hebben op de effectiviteit en doelmatigheid van lokale maatregelen?
  • •  Hoe te sturen op (luchtkwaliteits)doelstellingen wanneer verantwoordelijkheden bij andere partijen liggen? Gezien de verschillende opgaven die er liggen (w.o. verstedelijking); op welke wijze de verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking op Rijksniveau (o.a. IenW, LNV, EZK, VWS en BZK) vorm te geven om de (luchtkwaliteits-)doelstellingen te bereiken en zodat deze doelmatig en effectief is?
  • •  Hoe kunnen ambities van ruimtelijke ontwikkeling en (nieuwe) infrastructuur zo goed mogelijk op elkaar aansluiten rekening houdend met de aankomende ontwikkelingen op het gebied van luchtkwaliteit?

In de werkgroep zal worden besproken of er nog aanvullende/gewijzigde deelvragen noodzakelijk zijn om te komen tot beantwoording van de gestelde hoofdvragen.

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek start met een beschrijving van het huidige luchtkwaliteitsbeleid door Rijk en medeoverheden en onderlinge samenwerking en verantwoordelijkheidsverdeling. Hier wordt tevens aandacht gegeven bronnen van luchtverontreiniging. De werkgroep geeft vervolgens antwoord op bovenstaande vragen aan de hand van literatuuronderzoek, praktijkvoorbeelden en interviews met experts. Indien nodig kan de werkgroep besluiten tot een aanvullend onderzoek.

Organisatie van het onderzoek

Leden van de werkgroep zijn vertegenwoordigers van de ministeries Financiën, IenW, LNV, BZK, VWS, EZK en AZ. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen en stakeholders bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit de ministeries Financiën en IenW.

Overig

Het werkgroep start zo snel mogelijk na besluitvorming in de MR Streven is afronding van het IBO per 31 december 2018. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden. In het regeerakkoord is opgenomen dat er een Nationaal Actieprogramma Luchtkwaliteit komt. Conclusies en aanbevelingen IBO Luchtkwaliteit kunnen worden benut voor de vormgeving van het Nationaal Actieprogramma Luchtkwaliteit waarin het toekomstige luchtkwaliteitsbeleid wordt vastgelegd.

Taakopdracht IBO Koninkrijksrelaties

Onderwerp

Sinds 10-10-10 zijn Curaçao en Sint Maarten zelfstandige landen binnen het Koninkrijk, net als Aruba dat tussen 1986 en 2010 een status aparte had. Bonaire, Saba en Sint Eustatius zijn bijzondere gemeenten van Nederland.

Zo’n acht jaar later zijn er verschillende onderzoeken gedaan naar het functioneren van Nederland in deze «nieuwe» setting.

Het rapport van de Commissie Spies evalueerde de uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur van de openbare lichamen in het rapport «Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius en Saba en Europees Nederland», de evaluatiecommissie wees op een «versnipperde en soms tegenstrijdige aanpak aan Nederlandse zijde».

De Commissie van Wijzen onderzocht in «Nabijheid of distantie» de politieke situatie van Sint Eustatius en de rol van Nederland daar in. De conclusies omschreven de bestuurlijke situatie op Sint Eustatius. De commissie heeft ook kritiek op Nederland. Zij signaleert een attitude bij Nederland die wordt gekenmerkt door desinteresse en het ontbreken van een gezamenlijke visie (versnippering).

Ook in het Eindverslag Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten van het WODC wordt bijvoorbeeld aandacht besteed aan de Caribische delen van het Koninkrijk.

Daarnaast is in deze kabinetsperiode in het regeerakkoord ruim aandacht voor de samenwerking met Caribisch Nederland en de autonome landen binnen het Koninkrijk. Het kabinet investeert in de eilanden onder de voorwaarde dat goed bestuur en financiële verantwoording op een afdoende niveau is geborgd. Het Ministerie van BZK heeft daarin een sterkere coördinerende taak gekregen.

Deze coördinerende taak komt bovenop de governance zoals deze de afgelopen jaren plaatsvond, waarbij de beleidsvorming en regie lag bij een interdepartementale CN-tafel onder voorzitterschap van de SG van BZK. Aan deze CN-tafel werd ook de samenwerking tussen en met de verschillende sectoren in het Haagse en op de eilanden bewaakt, zonder te treden in zelfstandige bevoegdheden en operationele aansturing (van de rechtsketen (OM, politie, brandweer), inspecties en toezicht). De Rijksvertegenwoordiger is de bestuurlijke voorpost namens het kabinet naar de openbare lichamen. Inmiddels is de governance veranderd: er bestaat nu een laagambtelijk interdepartementaal overleg CN, een hoogambtelijke stuurgroep CN en daarboven volgt politieke besluitvorming.

Probleemstelling

In verschillende rapporten wordt beschreven dat het Nederlandse bestuur ten aanzien van Koninkrijksrelaties gefragmenteerd is en de inzet van departementen op het gebied van Caribisch Nederland verschilt. BZK heeft met dit Regeerakkoord een sterkere coördinerende taak gekregen. De financiering van taken op de eilanden is divers. Naast de vrije uitkering (BES-fonds), staan op veel departementale begrotingen ook nog artikelen/ opdrachten/ fondsen en departementale regelingen. Door deze versnippering van taken en middelen is de gewenste sterkere coördinerende functie door BZK lastig in te vullen en niet optimaal vorm gegeven. Om daar verbetering in te brengen is een scherper inzicht nodig of de middelen wel doelmatig en effectief besteed worden.

De sterkere coördinerende taak voor BZK, zoals vastgelegd in het regeerakkoord, maakt dit een goed moment hier nadere stappen in te zetten. Het Ministerie van BZK zal op korte termijn op dit thema ook voorlichting vragen aan de Raad van State. De uitkomsten daarvan worden na de zomer (2018) verwacht.

Een IBO heeft toegevoegde waarde bovenop de vele onderzoeken die reeds zijn gedaan, omdat een IBO juist een instrument is dat uitkomsten van eerdere onderzoeken samenbrengt en komt tot concrete beleidsvarianten. Ten overstaan van de voorlichting van de Raad van State moet het IBO ook van toegevoegde waarde zijn. Indien de uitkomsten van de voorlichting van de Raad van State daar aanleiding toe geven is het mogelijk in onderling overleg tussen de Minister van Financiën en de bewindslieden van BZK de richting van het IBO hier op aan te passen.

Doel

Uit talrijke onderzoeken is gebleken dat de aanpak van Nederland leidt tot versnippering, ineffectiviteit en suboptimale resultaten van beleid op de eilanden. De inzet zou moeten zijn om het maximale rendement uit de belastingeuro te halen zowel vanuit Caribisch Nederlands als Europees-Nederlands perspectief. Het IBO moet leiden tot onderbouwde varianten voor een andere beleidsmatige aanpak met een passende financiële constructie.

Daarnaast heeft het IBO als doel om te leiden tot verbetermogelijkheden en scenario’s voor versterking van de coördinerende rol van het Ministerie van BZK op het gebied van koninkrijksrelaties.

Onderzoeksvragen

Om tot dit doel te komen zijn de volgende stappen en onderzoeksvragen nodig:

  • 1.  Om het maximale rendement te halen moet onderzocht worden hoe de Nederlandse financiële bijdrage doelmatiger kan. Is er zicht op doeltreffendheid en doelmatigheid van de individuele stromen? En gezamenlijk? Op welke wijze zouden de middelen besteed worden als er 20% minder budget beschikbaar was.
  • 2. 

    Een eerste stap daarin is het verkrijgen van inzicht. Daarvoor dienen de volgende vragen beantwoord te worden:

    Inzicht wordt verkregen in de verschillende Nederlandse bijdragen richting de Caribische delen van het Koninkrijk. Welke geldstromen en instrumenten zijn er? Hoe groot is dit totaal? Welke projecten zijn er? Welke middelen zijn er bij uitvoeringsorganisaties beschikbaar voor het Caribische deel van het koninkrijk? Welke ministeries zenden medewerkers uit en ten behoeve waarvan? Hoe goed of slecht is de aansluiting tussen structurele beleidsmatige opgaven en structurele dekking? Wat zijn de spanningen die optreden en kansen die we missen ten aanzien van de geldstromen vanuit departementen en de vrije uitkering van de openbare lichamen? Welke sturing wordt gegeven vanuit het Rijk? Hoe wordt er verantwoord?

    Daarnaast zijn er een aantal inhoudelijke vraagstukken:

  • 3.  Op welke wijze kunnen eerder onderkende (financiële) vraagstukken als de armoede problematiek en de ontoereikendheid van de vrije uitkering (bijv onderhoud) worden opgelost?
  • 4.  Waar liggen kansen en verschillen tussen de bovenwinden en benedenwinden? Een strakke scheiding BES/landen, zoals vaak nu gehanteerd, miskent de werkelijkheid dat logische verbanden liggen op de assen bovenwinden-benedenwinden, maar ook de manier waarop Den Haag is ingericht, beleidsoverleggen zijn ingericht op «Caribisch» niveau. Op welke wijzen liggen er kansen en problemen door de indelingen die beleidsmatig zijn gemaakt, ook op het gebied de landen versus de BES?
  • 5.  Andere inhoudelijke vragen en discussies zijn hoe hoog moet de standaard zijn in de Caribische delen van het koninkrijk, moeten dit Nederlandse standaarden zijn?

Organisatie van het onderzoek

Samenstelling en timing

De samenstelling van de werkgroep wordt nog nader bezien. Inzet is echter om deze interdepartementaal breed te organiseren. De voorzitter wordt ondersteund door een secretaris van het Ministerie van Financiën en een secretaris van het Ministerie van BZK, daarnaast zullen nader te bepalen departementen deelnemen.

Het streven is om de werkzaamheden af te ronden in het voorjaar van 2019, zodat de uitkomsten ook kunnen worden gewogen in het kader van de voorjaarsnota.

Noot 32: Kamerstukken II, 2017–2018, 34 775 nr 80

Noot 33: https://www.cpb.nl/publicatie/de-economische-effecten-van-internationalisering-het-hoger-onderwijs

Noot 34: Hiermee vult het IBO aan op bestaand onderzoek van het CPB, SER, Onderwijsraad, KNAW en SCP.