Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

13. Normeringsystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds en Btw-compensatiefonds

Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

De normeringsystematiek «samen trap op, samen trap af» bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen («samen de trap op, samen de trap af»). De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de Rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Doel van de normeringsystematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden doorvertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. De evenredigheid, is met de keuzes uit het Regeerakkoord Rutte III, met ingang van 2018 versterkt, door een koppeling in de normeringssystematiek aan de totale rijksuitgaven. Deze bredere basis zorgt voor meer stabiliteit in de accresontwikkeling. Immers, verschuivingen tussen de verschillende budgettaire deelplafonds hebben niet langer effect op de accresontwikkeling.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto-uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de Rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto-uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Tabel 13.1 Normeringssystematiek GF en PF

(in miljoenen euro, tenzij anders aangegeven)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Uitgaven Rijksbegroting

124.807

140.317

143.802

146.176

150.140

153.249

Uitgaven Sociale zekerheid

78.616

81.232

84.865

87.498

90.251

93.952

Uitgaven Zorg

71.731

71.438

75.629

79.766

83.917

88.953

A) Netto uitgaven onder uitgavenplafond

275.154

292.986

304.296

313.440

324.307

336.153

             

B) Correcties

– 40.586

– 42.289

– 43.793

– 44.815

– 45.919

– 47.074

 

w.v. Gemeentefonds, Provinciefonds en BTW-Compensatiefonds

– 23.270

– 31.814

– 33.024

– 33.830

– 34.906

– 36.100

 

w.v. overige Rijksbijdragen aan gemeenten en provincies

– 17.651

– 10.527

– 10.515

– 10.668

– 10.771

– 10.834

 

w.v. overboekingen met GF, PF en BCF

274

119

138

44

33

33

 

w.v. financieringsverschuivingen

0

– 142

– 411

– 411

– 411

– 411

 

w.v. overige correcties

61

75

20

50

135

238

               

C) Accresrelevante uitgaven (aru) = A+B

234.568

250.698

260.504

268.625

278.388

289.079

D) Ontwikkeling aru (%) = (Ct – Ct-1)/Ct-1

5,70%

6,88%

3,91%

3,12%

3,63%

3,84%

             

Gemeentefonds

           

E) Grondslag (t-1)

16.739

17.731

25.845

26.857

27.572

28.441

F) Accres (= E * D)

955

1.219

1.011

837

1.002

1.092

G) accres cumulatief

955

2.174

3.185

4.022

5.024

6.117

             

Provinciefonds

           

H) Grondslag (t-1)

2.570

2.314

2.409

2.467

2.443

2.512

I) Accres (= H * D)

147

159

94

77

89

96

J) accres cumulatief

147

306

400

477

566

662

De accresontwikkeling stijgt over de gehele kabinetsperiode onder andere door de loon- en prijsontwikkeling en Regeerakkoordmiddelen. Deze laatste ontwikkeling is met name zichtbaar in 2019.

Tabel 13.2 Accres Gemeentefonds

(in miljoenen euro)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Tranche 2018

955

955

955

955

955

955

Tranche 2019

 

1.219

1.219

1.219

1.219

1.219

Tranche 2020

   

1.011

1.011

1.011

1.011

Tranche 2021

     

837

837

837

Tranche 2022

       

1.002

1.002

Tranche 2023

         

1.092

Cumulatief accres Gemeentefonds MN2019

955

2.174

3.185

4.022

5.024

6.117

Tabel 13.3 Accres Provinciefonds

(in miljoenen euro)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Tranche 2018

147

147

147

147

147

147

Tranche 2019

 

159

159

159

159

159

Tranche 2020

   

94

94

94

94

Tranche 2021

     

77

77

77

Tranche 2022

       

89

89

Tranche 2023

         

96

Cumulatief accres Provinciefonds MN2019

147

306

400

477

566

662

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru)

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto Rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie type correcties:

  • 1. 

    Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

    Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene-, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie uitkering sociaal domein.

  • 2. 

    Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

    In de begrotingsregels van het kabinet Rutte III is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

  • 3. 

    Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

    Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting. Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x procent stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x procent. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen, dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Het Btw-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeentefonds en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeentefonds en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeentefonds en Provinciefonds communicerende vaten.

Wanneer het Rijk een taak decentraliseert naar een gemeente of provincie, dan wordt er ook een toevoeging gedaan aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Tabel 13.4 Geraamd plafond BCF

(in miljoenen euro, tenzij anders aangegeven)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

A) BCF-Plafond

3.346

3.569

3.708

3.824

3.963

4.115

Grondslag

3.326

3.411

3.497

3.574

3.665

3.665

w.v. overhevelingen i.v.m taakmutaties

6

0

w.v. accres

15

158

211

250

297

450

B) Uitgaven

3.225

3.225

3.225

3.225

3.225

3.225

w.v. Gemeenten

2.821

2.821

2.821

2.821

2.821

2.821

w.v. Provincies

404

404

404

404

404

404

C) Ruimte onder plafond (=A-B)

121

344

483

599

738

890

w.v. Gemeenten

106

301

423

524

645

778

w.v. Provincies

15

43

61

75

92

111