Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

8.3 Balansen en het inzicht in de staat van de overheidsfinanciën

Gezonde overheidsfinanciën zijn een randvoorwaarde voor duurzame welvaart. Publieke voorzieningen en lastenverlagingen zijn alleen toekomstbestendig, als de begroting ook bestand is tegen een conjunctuuromslag. Uit het verleden weten we hoe snel een lage schuld en een begrotingsoverschot om kunnen slaan naar een ongewenst hoge schuld en een flink begrotingstekort. Als dit dwingt tot vergaande bezuinigingen, kan dit de economie schaden. Dit roept de vraag op hoe de huidige staat van de overheidsfinanciën beter inzichtelijk gemaakt kan worden en hoe de economie bij een volgende crisis weerbaarder gemaakt kan worden.

8.3.1 Huidige indicatoren in Nederland

Voor het inzichtelijk maken van de staat van de overheidsfinanciën is het belangrijk dat de overheidsfinanciën op een goede manier gepresenteerd worden. In Nederland wordt veel belang gehecht aan het EMU-saldo, de EMU-schuld en het houdbaarheidssaldo. Onafhankelijke instituties dragen zorg voor betrouwbare cijfers over de overheidsfinanciën. Het CBS publiceert realisatiecijfers van de overheidsfinanciën op jaar-, kwartaal en maandbasis. Het CPB publiceert regelmatig ramingen voor de korte en middellange termijn. Voor de lange termijn publiceert het CPB houdbaarheidsstudies. Het daarin opgenomen houdbaarheidssaldo wordt gezien als een goede indicator van de houdbaarheid van huidig overheidsbeleid. Daarnaast staan in de rijksbegroting de voor het Rijk geïntegreerde meerjarencijfers.

In hoofdstukken 1 en 2 van de Miljoenennota zijn de ontwikkelingen weergegeven in uitgaven en ontvangsten. Het weergegeven EMU-saldo en EMU-schuld zijn hier een resultante van. De EMU-schuld geeft de bruto schuld van de overheid weer, maar biedt daarmee geen volledig inzicht in de financiële positie van de overheid. Voor dit inzicht moeten ook de bezittingen in ogenschouw worden genomen. De overheidsbalans geeft een overzicht van de omvang en samenstelling van het vermogen van de overheid en daarmee van de bezittingen én schulden.

Het CPB maakt houdbaarheidsstudies om de houdbaarheid van huidig overbeidsbeleid te analyseren. In de paragraaf over de relatie tussen de balansen en de houdbaarheid wordt hierop dieper ingegaan.

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) bevatte tot en met 2012 een staatsbalans. Deze staatsbalans presenteerde voor de meeste jaren een negatief vermogen. De Rijksoverheid gaat namelijk vaak schulden aan, maar de daaruit volgende bezittingen zijn voor een groot deel elders in de collectieve sector ondergebracht, zoals bij decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en scholen. De staatsbalans geeft daarmee een onvolledig beeld van de positie van de overheid. In tegenstelling tot de staatsbalans laat de overheidsbalans een vollediger beeld zien.

8.3.2 Het nut van balansen in het algemeen en in de Nederlandse context

In een recent paper22 stelt het IMF dat het opstellen van overheidsbalansen het mogelijk maakt om het begrotingsbeleid en de begrotingsrisico’s beter te analyseren. Zo kan de overheid een betere risicoanalyse maken. Het IMF maakt hier een onderscheid tussen een balans die een momentopname is, en een intertemporele balans die ook toekomstige inkomsten- en uitgavenstromen meeneemt. Het opstellen van dergelijke overheidsbalansen heeft verschillende voordelen volgens het IMF. Maar een intertemporele balans is weer lastig samen te stellen. Met name de activering van de belastingcapaciteit van een land is complex.

Het IMF baseert zijn conclusies op een analyse van een grote groep heterogene landen (35 ontwikkelde economieën, 40 opkomende economieën en 40 lagelonenlanden) met grote onderlinge verschillen wat betreft economische ontwikkeling, staat van overheidsfinanciën, en (economische) karakteristieken. De vraag is daarom in hoeverre de conclusies van het IMF over de toegevoegde waarde van de overheidsbalans toepasbaar zijn op Nederland. Daarom worden eerst de mogelijke voordelen van het opstellen van een balans volgens het IMF gepresenteerd, en vervolgens hoe deze voordelen zich verhouden tot de Nederlandse context.

  • 1. 

    Beter inzicht in de staat van de overheidsfinanciën

De overheidsbalans onthult de volledige omvang en aard van publieke activa en niet-schuldverplichtingen. Dit maakt beter beheer van publieke activa, en daardoor rendementsverbetering, mogelijk. Dit kan bijvoorbeeld door via een balansanalyse te bepalen of de overheid wel voldoende gecompenseerd wordt voor het gedragen risico, en contracten te heronderhandelen wanneer dit niet zo is. Volgens het IMF kan dit tot behoorlijke rendementswinsten leiden.

In de Nederlandse context 

Door de activa en passiva te bekijken, wordt inzichtelijker hoeveel en wat voor soort bezittingen en verplichtingen een land heeft. Hierdoor kan ook de nettowaarde van een land berekend worden. Dit maakt beter beheer van de bezittingen mogelijk. Ook maken balansen een einde aan de begrotingsillusie. Deze illusie ontstaat wanneer overheden op het eerste gezicht hun financiële positie verbeteren door direct aan schuldvermindering of begrotingsverbetering te doen, maar tegelijkertijd hun bezittingen verminderen. Denk bijvoorbeeld aan privatiseringen.

Hier moet wel de kanttekening bij gemaakt worden dat een overheidsbalans vooral veel toegevoegde waarde heeft voor landen die niet over goede datavoorziening beschikken. De datakwaliteit in Nederland is bijzonder hoog. Daarnaast kent Nederland verschillende hoogwaardige instituties die zich bezighouden met het in kaart brengen van de staat van de overheidsfinanciën (zoals het CBS en het CPB).

Daarnaast houdt de statische balansanalyse geen rekening met het belangrijkste instrument van de overheid: de mogelijkheid om in de toekomst belastingen te heffen. Bovendien leidt het in kaart brengen van de bezittingen er niet toe dat de kwetsbaarheden die bij een hoge schuld horen er niet meer toe doen. Juist van de overheid zijn veel bezittingen moeilijk of niet verkoopbaar en kunnen dus niet gebruikt worden om (op de korte termijn) schulden af te lossen. Bovendien zijn waarderingen van bezittingen bijzonder volatiel (zeker in vergelijking met schulden) en vaak gecorreleerd met de conjunctuur: tijdens laagconjunctuur zijn de bezittingen het minst waard, terwijl er juist dan drang bestaat om schulden aan te gaan.

Kortom, de overheidsbalans geeft extra inzicht in de staat van de overheidsfinanciën, maar de toegevoegde waarde is in de Nederlandse context beperkt.

  • 2. 

    Verbeterde risicobeheersing

De overheidsbalans verbetert de identificatie en beheersing van risico's. Door beide zijdes van de balans te bekijken, worden mogelijke mismatches in kaart gebracht. Zo kunnen er mismatches ontstaan tussen bijvoorbeeld de hoeveelheid kortlopende verplichtingen en de liquiditeit van de bezittingen. Of tussen de hoeveelheid schuld in buitenlandse valuta en het bezit van buitenlandse valuta. Daarnaast kwantificeert het uitvoeren van fiscale stresstests de gevoeligheid van de overheidsfinanciën voor schokken. Wel is het zo dat voorwaardelijke verplichtingen niet worden meegenomen op de balans, zoals vrijwel alle garantieregelingen. Daarom is het belangrijk dat voorwaardelijke verplichtingen wel apart in kaart worden gebracht. In Nederland doen we dit al bij de garanties van het Rijk.

Een balansanalyse kan onderscheid maken tussen verschillende soorten risico’s:

  • i. Liquiditeitsrisico’s. Een balans kan de hoeveelheid liquide bezittingen (als percentage van het bbp) in kaart brengen en dit tegenover de hoeveelheid kortlopende verplichtingen zetten.
  • ii. Valutarisico’s. Veel landen lenen geld in buitenlandse valuta waardoor ze significante buitenlandse valuta verplichtingen hebben. Als hier geen grote buitenlandse valuta bezittingen tegenover staan, dan is er sprake van een wisselkoersrisico.
  • iii. Herwaarderingsrisco’s. Met name financiële bezittingen zijn vaak inherent volatiel. De combinatie van hoge blootstelling aan volatiele activa en relatief stabiele verplichtingen kan leiden tot snelle veranderingen in het vermogen en de liquiditeit. Zo blijkt dat veel ontwikkelde landen de begrotingstekorten van tijdens de crisis weer hebben teruggedrongen, maar dat de verslechterde nettowaarde (dankzij de herwaardering van de bezittingen) nog niet hersteld is. Dit zet het Nederlandse EMU-overschot van 2018 ook in een ander licht.
  • iv. Afdekkingsrisico’s. Veel landen in de steekproef laten een aanzienlijk verband zien tussen de waarderingswijzigingen van activa en passiva. In veel gevallen dempen deze verbanden de waarderingswijzigingen van de netto financiële waarde, wat een natuurlijke hedge in de balans oplevert. In sommige landen versterken waarderingswijzigingen in activa en passiva elkaar, waardoor de impact op de netto financiële waarde wordt versterkt. Een balans kan dus inzichtelijk maken in hoeverre het risico van herwaarderingen van bezittingen tijdens een crisis is afgedekt door herwaarderingen van de verplichtingen.

In de Nederlandse context

Het EMU-saldo, waarvoor veel aandacht is, zegt relatief weinig over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Hierin worden namelijk een aantal zaken niet meegenomen. Denk aan zaken als de hoogte van de overheidsschuld, de richting van de ontwikkeling van het EMU-saldo over een paar jaar, en toekomstige begrotingsuitdagingen. Voor het EMU-saldo maakt het namelijk niet uit of de overheid geld uitgeeft aan consumptie of aan investeringen, het saldo verslechtert evenveel. Bij de balansbenadering nemen in het geval van consumptie de bezittingen niet toe, en bij investeringen wel. Zo wordt beter inzichtelijk in hoeverre een negatief EMU-saldo in de toekomst een probleem kan worden.

Hier staat echter wel tegenover dat de overheid vaak investeert in zaken die niet of moeilijk verkoopbaar zijn en ook niet per se (veel) rendement opleveren.

  • 3. Betere budgettaire beleidsvorming 

Volgens het IMF maakt het opstellen van een overheidsbalans betere budgettaire beleidsvorming mogelijk. De effecten van beleid op de korte en lange termijn zouden dan inzichtelijk worden via mutaties in de bezittingen en verplichtingen.

In de Nederlandse context

In Nederland worden vrijwel alle plannen grondig doorgerekend, vaak door het CPB. Zowel incidentele als structurele effecten worden hierin meegenomen. Een balansbenadering zou hieraan niet veel toevoegen.

  • 4. 

    Sneller crisisherstel

Ook zouden landen met deze «sterke balansen» beter in staat zijn om anticyclisch beleid te voeren tijdens een crisis. Hierdoor zouden ze minder macro-economische schade lijden en sneller herstellen van een recessie.

In de Nederlandse context

Volgens het IMF herstellen landen met sterke balansen sneller van een recessie. Een land heeft een sterke balans volgens het IMF wanneer de netto financiële waarde boven de mediaan ligt. Het is het niet verrassend dat het IMF tot deze conclusie komt. Gezonde en verstandige overheidsfinanciën zorgen er immers voor dat er tijdens een crisis niet direct bezuinigd hoeft te worden en dat er wellicht juist ruimte is voor stimulerende maatregelen. Dit zorgt voor een minder diep dal en een sneller herstel. Dit staat los van het feit of er wel of geen balansen worden opgesteld.

Alleen wanneer landen geen goed inzicht hebben in hun financiële positie en daardoor onnodig gaan bezuinigen, kan het opstellen van een balans wellicht duidelijk maken dat bezuinigen niet nodig is. Wel is het makkelijker om goede balansen op te stellen in al ver ontwikkelde landen. Deze landen zijn waarschijnlijk ook beter bestand tegen een crisis.

  • 5. 

    Lagere rentelasten

Het IMF stelt dat financiële markten niet alleen kijken naar de bruto schuld bij de rendementsbepaling voor staatsobligaties, maar ook naar de overheidsbezittingen en de nettowaarde. Een hogere nettowaarde zou dan, via een verlaagde risicoperceptie, leiden tot lagere rentelasten op de schuld. Volgens het IMF betalen landen met «sterke balansen» dus minder rente over hun schuld en is de rente op hun staatsobligaties lager.

In de Nederlandse context

Het is logisch dat een land dat er financieel gezond voorstaat (en dus een sterke balans heeft volgens het IMF), lagere rentelasten betaalt. Het hebben van een balans leid op zichzelft echter niet per definitie tot lagere rentelasten. Voor landen waarvan de (toekomstige) financiële situatie lastig in te schatten is, kan een balans beter inzicht verschaffen. Het is echter geen gegeven dat dit leidt tot een lagere rente; dit hangt af van of de balans leidt tot een hogere of lagere risicoschatting door de financiële markten dan ex ante. Voor landen die op het oog risicovoller lijken dan ze in de praktijk zijn, kan het opstellen van een balans leiden tot een lagere rente.

Nederland heeft al een lange tijd een triple A-status. De financiële markten beschikken al over voldoende informatie om een zuivere risicoschatting te maken. Hierdoor is het onwaarschijnlijk dat de overheidsbalans hierop (veel) invloed op heeft. Bovendien kan onze rating niet verder verbeteren.

8.3.3 Balansen en de houdbaarheidssommen

De houdbaarheidssommen van het CPB schetsen de houdbaarheid van het huidige overheidsbeleid op de lange termijn. Voor deze analyse kijkt het CPB of de huidige arrangementen ook in de toekomst betaalbaar zijn, zonder in de toekomst de lasten te moeten verzwaren of de uitgaven te moeten verlagen anders dan reeds in huidig beleid is vastgelegd. De focus ligt hier op toekomstige stromen van uitgaven en inkomsten en of er gemeten in percentage van het bbp er een stabiele overheidsschuld ontstaat op de lange termijn. Dit is waar het om draait bij houdbare overheidsfinanciën. In die zin zijn de houdbaarheidssommen een filmpje waarin een indicatie van de toekomstige ontwikkeling van de overheidsfinanciën zichtbaar wordt, als het huidige beleid zou worden doorgezet. De houdbaarheidssommen zijn echter geen precieze voorspelling van de staat van de overheidsfinanciën of de schuld in de toekomst. De sommen zijn vooral een indicatie van de verdeling qua het genoten profijt van de overheid tussen generaties.

Balansen zijn daarentegen een foto van de voorraden aan bezittingen en schulden. Het is een momentopname van wat je op een specifiek moment bezit en verplicht bent. Dit zegt weinig over de toekomstige houdbaarheid van de financiën. Een balans kan immers een behoorlijk positief vermogenssaldo laten zien terwijl het beleid alsnog niet houdbaar is. Zo kan een groot gedeelte van de bezittingen niet of moeilijk verkoopbaar zijn, kan besloten worden dat de minerale reserves niet gewonnen worden en kan het vermogen jaar op jaar flink aan het dalen zijn. Daarentegen wil een negatief vermogenssaldo niet per se zeggen dat de financiën onhoudbaar zijn, toekomstige ontvangsten (bijvoorbeeld door hogere belastingen) staan immers niet op de balans.

Een intertemporele balans zou dit inzicht mogelijk kunnen bieden. Evenwel, de beschikbare internationale accounting standards zoals IPSAS bieden geen houvast voor registratie van posten als de belastingcapaciteit van een land of van alle toekomstige verplichtingen zoals uitgaven voor de vergrijzing.

Hoe werken de overheids- en staatsbalans door in de houdbaarheidssommen?

Belangrijk voor de uitkomsten van de houdbaarheidsstudie van het CPB is welke aannames het CPB doet over de beginstanden van de balansposten en hoe deze standen muteren in de volgende jaren. Hoeveel olie- en gasreserves we hebben en wat we hiermee in de toekomst gaan doen, heeft bijvoorbeeld invloed op de staat van de overheidsfinanciën. Hetzelfde geldt voor zaken als deelnemingen en vaste activa.

Als beginstand neemt het CPB de cijfers van de nationale rekeningen over. Zo voeren ze de overheidsbalans, in geaggregeerde vorm, in hun modellen in en is de overheidsbalans dus een-op-een gekoppeld tussen het CBS en de houdbaarheid. De staatsbalans gebruikt het CPB dus niet, aangezien hier niet alle benodigde informatie van de gehele overheid in zit.

Voor de mutaties gaat het CPB voor de periode tot en met t+5 uit van de cijfers van de Middellangetermijnverkenning (MLT). Afschrijvingen zijn gebaseerd op de nationale rekeningen en zitten in de MLT. Deze methode hanteert het CPB dus voor de niet-financiële activa, de financiële activa én de financiële passiva.

Voor olie- en gasreserves hanteert het CPB de gasproductiecijfers van EZK tot en met 2035. Hiervoor gebruiken ze een vergelijkbare methode als het CBS voor de netto contante waarde. Staatsdeelnemingen worden overigens niet specifiek gemodelleerd, maar zijn onderdeel van de totale niet-financiële activa.

Bij precies houdbaar overheidsbeleid groeit de brutoschuld mee met het bbp en blijft zo als percentage van het bbp constant.

8.3.4 Conclusie

Nederland beschikt over veel goede indicatoren die de staat van de overheidsfinanciën inzichtelijk maken. De overheidsbalans voegt hier in beperkte mate iets aan toe door inzicht te geven in de huidige activa en passiva en het bijbehorende vermogen. Dit maakt de financiële staat van de gehele overheid inzichtelijk en dit maakt het identificeren van specifieke risico’s mogelijk.

De staatsbalans voegt hieraan echter vrijwel niets toe. De staatsbalans geeft immers een incompleet beeld. Ook het IMF pleit voor een zo volledig mogelijke balans van de collectieve sector. Zo zijn de uitgaven aan de decentrale overheden in 2019 32,5 miljard euro; dit is meer dan 10 procent van de totale overheidsuitgaven. Door het niet meenemen van de decentrale overheden, wordt een groot gedeelte van de bezittingen en verplichtingen van de overheid geneerd. Dit kan tot een sterk vertekend beeld leiden. Daarnaast slaat een deel van de schuld van het Rijk neer als bezit bij de decentrale overheden. Een compleet en integraal beeld is noodzakelijk om goed geïnformeerde en overwogen beslissingen te nemen. Het CPB gebruikt daarom ook louter de overheidsbalans als input.

Wat de overheids- en staatsbalans gemeen hebben is dat ze beide vrijwel niets zeggen over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de toekomst. Gelukkig beschikt Nederland over goede instituties die zorgen voor een transparante en nauwkeurige dataverzameling. Zo wordt de staat van de Nederlandse overheidsfinanciën nauwkeurig in kaart gebracht. Bovendien worden er vrijwel geen plannen doorgevoerd, zonder dat er rekening wordt gehouden met de gevolgen van deze plannen op de lange termijn. Zowel de planbureaus als de ministeries zelf rekenen plannen uitvoerig door.

Kortom, de overheidsbalans voegt beperkt wat toe aan het inzicht in de toestand van de overheidsfinanciën en risicoanalyse, waar de staatsbalans dat nauwelijks doet. Verder dragen beide balansen nauwelijks bij aan betere budgettaire besluitvorming. Tot slot laat het IMF zien dat uiteindelijk voornamelijk de gezondheid van de overheidsfinanciën bepaalt hoe hoog de rente op de schuld is en hoe snel je van een crisis kunt herstellen. In Nederland staan gezonde overheidsfinanciën hoog in het vaandel. Het opstellen van de overheidsbalans heeft dus slechts beperkt toegevoegde waarde en lost geen concrete problemen op. Wat betreft de staatsbalans lijkt het verstandiger om het geld en de energie die hierin gestoken wordt te investeren in andere zaken.

Noot 22: Fiscal Monitor: Managing Public Wealth, 2018, IMF.