Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

11 NORMERINGSSYSTEMATIEK GEMEENTEFONDS EN PROVINCIEFONDS

Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

De normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen (‘samen de trap op, samen de trap af’). De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de Rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Doel van de normeringsystematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden door vertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. De evenredigheid, is met de keuzes uit het Regeerakkoord Rutte III, met in gang van 2018 versterkt, door een koppeling in de normeringssystematiek aan de totale rijksuitgaven. Deze bredere basis zorgt voor meer stabiliteit in de accresontwikkeling. Immers, verschuivingen tussen de verschillende budgettaire deelplafonds hebben niet langer effect op de accresontwikkeling.

Actualiteiten

Sinds Miljoenennota 2019 hebben zich een aantal zaken voorgedaan in de accresontwikkeling. Bij de afrekening van 2018 bleek dat de onderuitputting bij het Rijk voor een negatief effect zorgde op het accres. Dit effect was enkeljarig voor 2019. In het voorjaar heeft het CPB de raming voor de loon- en prijsontwikkeling naar beneden bijgesteld. Voor het accres betekent dit een negatieve bijstelling. Hier staan ook lagere uitgaven voor gemeenten en provincies tegenover. De vertraagde investeringen uit het Regeerakkoord bij de departementen Defensie en Infrastructuur en Waterstaat zorgen in de accresontwikkeling het accres voor een negatief effect in eerdere jaren en een positief effect in latere jaren. Daarnaast zorgen het Pensioenakkoord en het woningmarktpakket voor een positieve bijstelling van het accres.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de Rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Tabel 11.1 Normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds

(in miljoenen euro, tenzij anders aangegeven)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Uitgaven Rijksbegroting

138.184

143.546

147.008

149.922

153.537

156.833

Uitgaven Sociale zekerheid

80.928

85.204

87.847

90.257

93.153

96.309

Uitgaven Zorg

70.180

73.443

77.154

80.692

85.047

89.566

A) Netto uitgaven onder uitgavenplafond

289.291

302.194

312.010

320.871

331.738

342.708

       

B) Correcties

‒ 42.593

‒ 44.016

‒ 45.322

‒ 46.095

‒ 47.396

‒ 48.658

w.v. Gemeentefonds, Provinciefonds en BTW-Compensatiefonds

‒ 32.626

‒ 33.538

‒ 34.414

‒ 34.971

‒ 36.042

‒ 37.119

w.v. overige Rijksbijdragen aan gemeenten en provincies

‒ 10.550

‒ 10.587

‒ 10.687

‒ 10.793

‒ 10.897

‒ 11.006

w.v. overboekingen met GF, PF en BCF

919

399

390

244

50

13

w.v. financieringsverschuivingen

‒ 174

36

‒ 161

‒ 163

‒ 163

‒ 165

w.v. overige correcties

‒ 162

‒ 326

‒ 451

‒ 412

‒ 344

‒ 382

       

C) Accresrelevante uitgaven (aru) = A+B

246.699

258.177

266.687

274.776

284.342

294.050

D) Ontwikkeling aru (%) = (Ct - Ct-1)/Ct-1

6,06%

4,65%

3,30%

3,03%

3,48%

3,41%

       

Gemeentefonds

      

E) Grondslag (t-1)

17.633

26.736

27.387

28.173

28.576

29.434

F) Accres (= E * D)

1.068

1.244

903

855

995

1.005

G) accres cumulatief

1.068

2.312

3.215

4.069

5.064

6.069

       

Provinciefonds

      

H) Grondslag (t-1)

2.454

2.463

2.480

2.448

2.489

2.566

I) Accres (= H * D)

149

115

82

74

87

88

J) accres cumulatief

149

263

345

419

506

594

Tabel 11.2 Accrestranches Gemeentefonds

(in miljoenen euro)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Tranche 2019

1068

1068

1068

1068

1068

1068

Tranche 2020

 

1244

1244

1244

1244

1244

Tranche 2021

  

903

903

903

903

Tranche 2022

   

855

855

855

Tranche 2023

    

995

995

Tranche 2024

     

1005

Cumulatief accres Gemeentefonds (reeks G)

1068

2312

3215

4069

5064

6069

Tabel 11.3 Accrestranches Provinciefonds

(in miljoenen euro)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Tranche 2019

149

149

149

149

149

149

Tranche 2020

 

115

115

115

115

115

Tranche 2021

  

82

82

82

82

Tranche 2022

   

74

74

74

Tranche 2023

    

87

87

Tranche 2024

     

88

Cumulatief accres Gemeentefonds (reeks G)

149

263

345

419

506

594

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru)

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto Rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie type correcties:

  • 1. 

    Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

    Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene-, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie uitkering sociaal domein.

  • 2. 

    Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

    In de begrotingsregels van het kabinet Rutte III is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

  • 3. 

    Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

    Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting (voorheen genaamd: uitgavenkader Rijksbegroting in enge-zin). Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen, dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Het BTW-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeente- en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Wanneer het Rijk een taak decentraliseert naar een gemeente of provincie, dan wordt er ook een toevoeging gedaan aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Tabel 11.4 Geraamd plafond BCF

(in duizenden euro)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Plafond

3.519.703

3.671.278

3.791.793

3.906.157

4.042.143

4.180.137

Grondslag

3.569.421

3.708.459

3.824.075

3.962.612

4.114.792

4.114.792

W.v. overhevelingen i.v.m taakmutaties

8.043

697

201

W.v. accres

‒ 57.761

‒ 37.878

‒ 32.483

‒ 56.455

‒ 72.649

65.345

Uitgaven

3.427.847

3.426.667

3.426.171

3.426.036

3.426.036

3.426.036

W.v. Gemeenten

3.016.105

3.014.557

3.014.448

3.014.448

3.014.448

3.014.448

W.v. Provincies

411.742

412.110

411.723

411.588

411.588

411.588

Ruimte onder plafond

91.856

244.611

365.622

480.121

616.107

754.101

W.v. Gemeenten

80.823

215.193

321.685

422.442

542.091

663.507

W.v. Provincies

11.033

29.418

43.937

57.679

74.016

90.594