Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

1.2 Plafondtoetsen

Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op uitgavenplafonds die voor de hele kabinetsperiode worden vastgested. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenplafond is onderverdeeld in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Het kabinet toetst in de plafondtoetsen het verwachte uitgavenniveau aan het vooraf afgesproken uitgavenplafond voor de jaren van de kabinetsperiode. Het uitgavenplafond geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft niet maximaal benut te worden.

Tabel 1.2 Plafondtoetsing totaalplafond en deelplafonds

(in miljarden euro, - is onderschrijding)

2019

2020

2021

Totaal uitgavenplafond

   

Uitgavenplafond

289,7

302,2

312,0

Uitgavenniveau

289,3

302,2

312,0

Over-/onderschrijding

‒ 0,4

0,0

0,0

    

Plafond Rijksbegroting

   

Uitgavenplafond

136,9

142,6

146,0

Uitgavenniveau

138,2

143,5

147,0

Over-/onderschrijding

1,3

1,0

1,0

    

Plafond Sociale zekerheid

   

Uitgavenplafond

81,6

84,9

87,6

Uitgavenniveau

80,9

85,2

87,8

Over-/onderschrijding

‒ 0,7

0,3

0,2

    

Plafond Zorg

   

Uitgavenplafond

71,2

74,7

78,4

Uitgavenniveau

70,2

73,4

77,2

Over-/onderschrijding

‒ 1,0

‒ 1,3

‒ 1,2

Het totale uitgavenplafond laat voor 2019 een onderschrijding zien van 0,4 miljard euro. In de jaren 2020 en 2021 sluit het uitgavenplafond. De drie deelplafonds, die samen het totale uitgavenplafond vormen, laten zowel over- als onderschrijdingen zien.

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Rijksbegroting

Tabel 1.3 Ontwikkeling uitgaven plafond Rijksbegroting
 

(in miljoenen euro, - is onderschrijding)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

1

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019

139.385

143.358

145.576

   
 

Aanpassingen van het uitgavenplafond n.a.v.:

      

2

Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg

719

648

790

   

3

Loon- en prijsontwikkeling

‒ 255

‒ 667

‒ 755

   

4

Volumebesluit gas

‒ 110

‒ 350

‒ 270

   

5

Investeringsritme bereikbaarheid, defensie, en in=uittaakstelling

‒ 1.844

254

681

   

6

Klimaatakkoord

0

‒ 246

107

   

7

Woningmarkt

‒ 749

220

242

   

8

Pensioenakkoord

0

66

133

   

9

Overige uitgavenmutaties

‒ 226

‒ 722

‒ 468

   

10

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 1 t/m 9)

136.921

142.562

146.036

   
        

11

Uitgaven bij Miljoenennota 2019

140.317

143.802

146.176

150.141

153.250

 
 

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

      

12

Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg (incl. GF/PF)

719

648

790

649

481

476

13

Loon- en prijsontwikkeling (incl. GF/PF en HGIS)

‒ 255

‒ 667

‒ 755

‒ 1.309

‒ 1.516

‒ 1.972

14

Publiek Private Samenwerking

‒ 277

‒ 313

‒ 255

‒ 287

179

169

15

Macro economische mutaties na de kabinetsperiode

0

0

0

‒ 261

‒ 94

‒ 85

16

Aanpassing investeringsritme bereikbaarheid, defensie, en in=uittaakstelling

‒ 1.844

254

681

610

515

1.113

17

Klimaatakkoord

0

59

107

92

77

‒ 11

18

Salderingsregeling

0

‒ 213

‒ 240

‒ 240

‒ 240

‒ 240

19

Scholingsaftrek

0

‒ 218

0

0

0

0

20

Overige uitgavenmutaties zonder beslag budgettaire ruimte

52

32

36

38

38

40

        
 

Uitgavenmutaties met beslag budgettaire ruimte

      

21

Gemeentefonds en Provinciefonds en BCF (excl. loon- en prijsontwikkeling)

84

371

421

168

369

389

22

HGIS (excl. loon- en prijsontwikkeling)

316

‒ 121

‒ 35

‒ 59

‒ 48

‒ 68

23

EU-afdrachten

‒ 213

‒ 898

‒ 20

‒ 18

‒ 16

‒ 14

24

Rente

‒ 196

‒ 831

‒ 898

‒ 689

‒ 689

‒ 689

25

Winstafdracht DNB en dividend staatsdeelnemingen

‒ 181

‒ 128

‒ 296

‒ 447

‒ 37

214

26

Capaciteitsdoelstellingen NAVO

10

42

249

358

406

461

27

Rechtspraak en Openbaar Ministerie

61

78

75

70

60

50

28

Prognosemodel justitiële ketens

78

155

167

0

0

0

29

Asielketen

15

134

146

134

112

100

30

Afpakopbrengsten en Boeten en Transacties

6

‒ 18

‒ 62

‒ 101

‒ 101

‒ 101

31

Leerlingenramingen en bètatechniek

96

112

80

90

99

105

32

Klimaatakkoord

150

200

295

270

210

205

33

Woningmarkt

0

250

250

250

250

0

34

Eindejaarsmarge (incl. GF/PF en HGIS)

776

13

0

0

0

0

35

In=uittaakstelling

‒ 776

‒ 13

0

0

0

0

36

Invulling in=uittaakstelling

220

0

0

0

0

0

37

Kasschuiven

‒ 713

476

‒ 40

350

98

‒ 170

38

Reservering digitale veiligheid

0

201

32

2

2

2

39

Extrapolatie uitgaven

0

0

0

0

0

130.901

40

Diversen

‒ 261

139

102

111

134

112

41

Uitgaven bij Miljoenennota 2020 (= 11 t/m 40)

138.184

143.546

147.008

149.922

153.537

156.833

        

42

Over/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 11-1)

932

444

600

   

43

Over/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 41-10)

1.263

985

972

   

De toets op het deelplafond Rijksbegroting laat in de Miljoenennota 2020 een verwachte overschrijding van het plafond zien van 985 miljoen euro in 2020. In de Miljoenennota 2019 werd de overschrijding voor dat jaar nog ingeschat op 444 miljoen euro. De huidige overschrijding is een gevolg van zowel aanpassingen van de uitgaven als van het uitgavenplafond. Deze worden onder de tabel toegelicht.

Aanpassingen van het uitgavenplafond

Het plafond Rijksbegroting wordt, conform de begrotingsregels, aangepast voor enkele mutaties. Er zijn aanpassingen van het plafond die gelijk zijn aan mutaties in de uitgaven. Dit zijn in het geval van het plafond Rijksbegroting onder andere de overboekingen met de plafonds Sociale Zekerheid en Zorg, de loon- en prijsbijstelling en de aanpassing voor het investeringsritme bereikbaarheid en defensie. Deze uitgavenmutaties waarvoor het plafond wordt aangepast worden verder uitgesplitst in de tabel onder ‘uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond’ en worden onder dat kopje verder toegelicht.

Er zijn ook aanpassingen van het uitgavenplafond die niet gepaard gaan met een even grote uitgavenmutatie. In deze gevallen wordt het uitgavenplafond door het kabinet bijgesteld om de beschikbare ruimte onder het uitgavenplafond aan te passen waardoor er meer of minder budgettaire ruimte onder het plafond resteert. Dit is het geval bij het volumebesluit gas, het pensioenakkoord, een deel van de mutaties die samenhangen met het Klimaatakkoord en bij de middelen voor woningmarkt.

In de begrotingsregels is opgenomen dat besluiten over het volume van gaswinning onder het uitgavenplafond gedekt worden. De technische uitwerking hiervan is dat het uitgavenplafond neerwaarts wordt bijgesteld waardoor er minder ruimte resteert onder het uitgavenplafond.

Dit voorjaar heeft het kabinet een Klimaatakkoord en Pensioenakkoord gesloten (zie hoofdstuk 2), en daarvoor heeft het kabinet het uitgavenplafond aangepast. Om het Pensioenakkoord mogelijk te maken, geeft het kabinet meer uit dan voorzien bij Regeerakkoord. Ook schuift het kabinet voor het Klimaatakkoord tussen uitgaven en inkomsten. Zo wordt er 305 miljoen euro aan lastenverlichtende maatregelen gedekt met ruimte onder het uitgavenplafond in 2020 en worden bepaalde uitgaven gedekt aan de lastenkant (zie verderop). Het aanpassen van het uitgavenplafond en het inkomstenkader is een bewuste keuze. Hoewel er op korte termijn meer wordt uitgegeven dan voorzien, staan hier op langere termijn hogere inkomsten en lagere uitgaven tegenover. Bovendien zijn vanuit maatschappelijk oogpunt de akkoorden belangrijke stappen om Nederland duurzaam te maken en te zorgen voor toekomstbestendig pensioenstelsel. Daarnaast zet het kabinet ook de ruimte die in 2019 ontstaat, in latere jaren in voor de woningmarkt.

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

Overboekingen van de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg leiden tot een opwaartse bijstelling van de uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting. Deze bijstelling van de uitgaven is gelijk aan de plafondaanpassing hiervoor. Het betreft hier voornamelijk overboekingen naar het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Hierbij gaat het onder meer om de middelen voor jeugdzorg en de overheveling van de loon- en prijsbijstelling tranche 2019 voor de overgehevelde budgetten van Wmo en Jeugd (187 miljoen euro structureel) naar de algemene uitkering van het Gemeentefonds.

De loon- en prijsontwikkeling is lager dan geraamd in de Miljoenennota 2019. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven aan deze post, en een neerwaartse aanpassing van het uitgavenplafond die gelijk is aan de mutatie in de uitgaven.

In het geval van een Publiek Private Samenwerking (PPS) kan sprake zijn van een budgettair neutrale omzetting van (kas)budget in (meerjarige) beschikbaarheidsbudgetten. Dit is het geval bij het gebruik van Design, Build, Finance and Maintain-contracten (DBFM) voor de A24 Blankenburgverbinding en de A16 Rotterdam. Als het kabinet kiest voor een DBFM-constructie wordt het gereserveerde budget voor de projecten aangepast aan het betaalritme van het contract. In plaats van hoge investeringen in een korte periode wordt er een lagere gebruiksvergoeding betaald over een veel langere periode. Conform de begrotingsregels wordt het uitgavenplafond evenredig met de uitgavenmutatie aangepast.

Een andere post uitgavenmutaties die geen effect hebben op de beschikbare ruimte onder het plafond zijn de macro-economische mutaties na de kabinetsperiode. Volgens de begrotingsregels worden deze uitgavenmutaties namelijk niet betrokken in de besluitvorming. Zo wordt voorkomen dat deze beslag leggen op de budgettaire ruimte van het volgende kabinet. Het betreft hier vooral de macro-economische doorwerking op de middelen voor de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) en de rente.

Het kabinet heeft in het Regeerakkoord een investeringsimpuls gegeven aan de bereikbaarheid en defensie. In de jaren 2018 tot en met 2020 is er voor bereikbaarheid incidenteel een bedrag van 2 miljard euro beschikbaar gesteld en vanaf 2021 100 miljoen euro per jaar. Voor Defensie is structureel 1,5 miljard euro beschikbaar gesteld. De ministers van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie vertalen deze ambities naar de concrete aanschaf van materiaal, bestuurlijk afspraken en projectplannen. Onderuitputting op enkele projecten in 2018 heeft vorig jaar geleid tot een kasschuif naar latere jaren. Deze zijn technisch verwerkt door het inboeken van een in=uittaakstelling in 2020 en 2021. Bij Voorjaarsnota 2019 is er een risico op onderuitputting van deze budgetten voor 2019 gesignaleerd. De afgelopen periode is gebruikt om de projectportefeuille van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie te analyseren. Hierbij is het risico op onderuitputting verder in kaart gebracht en is bezien welke mogelijkheden voorhanden zijn om de programmering, raming en realisatie van alle projecten te optimaliseren. Hieruit blijkt dat een ander kasritme nodig is dan verondersteld ten tijde van het Regeerakkoord. De investeringsmiddelen worden op basis van deze analyse daarom eenmalig in het op dit moment meest realistische kasritme geplaatst. Daarbij worden middelen geschoven uit de jaren 2019-2021 naar latere jaren. In 2019 wordt er vanuit de begroting van Infrastructuur en Waterstaat 1,5 miljard euro doorgeschoven naar latere jaren en voor Defensie 300 miljoen euro. Hierbij wordt ook de eerder vermelde technische verwerking van de in=uittaakstelling tegengeboekt.

Zoals eerder vermeld worden een aantal klimaatuitgaven gedekt via de lastenkant. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanschafsubsidie elektrisch vervoer, mobiliteitsmaatregelen en verduurzaming van huurwoningen. Deze correcties vallen niet onder de standaardgronden voor het aanpassen van het uitgavenplafond en inkomstenkader, maar worden genomen om op een efficiënte en voor iedereen betaalbare en haalbare manier de opgave van 49 procent minder broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 1990 te behalen.

De salderingsregeling duurzame elektriciteit blijft een fiscale regeling die behouden blijft tot 2023, daarna geleidelijk wordt afgebouwd en na 2030 komt te vervallen. Er komt geen subsidievariant. Hiervoor is een plafondcorrectie nodig om de gereserveerde reeks uit de uitgavenramingen te halen. Tevens wordt het inkomstenkader gecorrigeerd om het fiscale alternatief in te passen.

De fiscale regeling aftrek van scholingsuitgaven wordt een jaar langer dan oorspronkelijk beoogd gecontinueerd. Daarom wordt het bedrag dat in 2020 gereserveerd staat bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor een uitgavenregeling ter vervanging van de aftrek van de scholingsuitgaven afgeboekt ter compensatie van derving van fiscale inkomsten. Het betreft een budgettair neutrale schuif tussen het uitgavenplafond en het inkomstenkader waarbij zowel het uitgavenplafond als het inkomstenkader gecorrigeerd wordt.

De post overige uitgaven mutaties zonder budgettair beslag bestaat uit enkele kleinere correcties van het uitgavenplafond Rijksbegroting. Deze post bevat onder meer een correctie voor de schade-uitkeringen van de exportkredietverzekeringen (EKV). Bij de revisie van de nationale rekeningen verwerkt het CBS de schade-uitkeringen van de exportkredietverzekeringen als financiële transacties. Pas bij het sluiten van de polis wordt de schade geboekt ten laste van het uitgavenplafond.

Uitgavenmutaties met beslag budgettaire ruimte

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en in het plafond van het Btw-compensatiefonds (BCF). De actualisatie van het uitgavenbeeld voor 2019 en verder laat een stijging zien voor deze fondsen als gevolg van hogere uitgaven door het Rijk. Ook is er een toename van de grondslag van de fondsen als gevolg van overhevelingen van middelen voor onder andere jeugd en klimaat. De lagere uitgaven aan lonen prijzen van de Rijksoverheid werken ook door naar de decentrale overheden. De loon- en prijsontwikkeling van de decentrale overheden is in tabel Ontwikkeling uitgaven plafond Rijksbegroting onderdeel van de totale loon- en prijsbijstelling (regel 13). In bijlage 11 ‘Normeringssystematiek’ worden de geldstromen naar de decentrale overheden verder toegelicht.

De ODA-middelen binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) zijn, conform de reguliere systematiek, bijgesteld op basis van de groeiverwachting van het BNI van het CPB. Ook is de toerekening aan ODA van de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit DAC-landen met ingang van 2019 herijkt. Daarnaast is een verbetering van de toerekeningssystematiek doorgevoerd. Dit leidt tot een transparantere, schokbestendigere en doelmatigere toerekening.

De post EU-afdrachten is een saldo van verschillende uitgavenmutaties. De Spring Forecast 2019 van de Europese Commissie leidt o.a. door een hogere raming van het BNI tot hogere afdrachten. Eerder is op de Aanvullende Post hiervoor een structurele reservering van 100 miljoen euro getroffen. Deze reservering wordt nu voor een deel ingezet en het resterende deel van de reservering valt vrij. Daarnaast is de raming onder meer incidenteel verlaagd in 2020 met 810 miljoen euro als gevolg van de recent door de Europese Commissie gepresenteerde ontwerpbegroting 2020.

De raming van de rentelasten wijzigt als gevolg van geactualiseerde rentestanden in de MEV-raming van het CPB en doordat de verwachte financieringsbehoefte is geactualiseerd.

De nieuwste winstramingen van de staatsdeelnemingen leiden tot een hogere dividendraming. Ook de raming van de winstafdracht DNB is aangepast naar aanleiding van de meest recente winstraming.

Het kabinet heeft zijn politieke intentie om structureel te investeren in een aantal prioritaire capaciteiten, die aansluiten op de capaciteitendoelstellingen van de NAVO, bevestigd. In lijn met deze intentieverklaring wordt hiervoor extra geld, oplopend tot 461 miljoen euro in 2024, vrijgemaakt. Structureel wordt er 162 miljoen euro extra per jaar ingezet.

Door het uitblijven van baten van het inmiddels stopgezette digitaliseringsprogramma «Kwaliteit en Innovatie» en vanwege de autonome terugloop van het aantal zaken, kampt de Rechtspraak met een tekort. Daarnaast wordt het nog niet ingevulde deel van de taakstelling Rutte II voor het Openbaar Ministerie (OM) teruggedraaid.

De uitkomsten van het Prognosemodel Justitiële Ketens zijn budgettair verwerkt. De raming van de capaciteitsbehoefte in de justitiële ketens wordt verwerkt in de diverse uitgavenramingen op de begroting van het ministerie van Justitie en Veiligheid, voor de jaren 2019–2021, waaronder voor het Openbaar Ministerie en de forensische zorg.

Voor een stabiele financiering van de asielketen wordt structureel circa 100 miljoen euro beschikbaar gesteld. Hierdoor kan het operationele proces beter worden ingericht en kunnen de doorlooptijden in de asielketen verder worden teruggebracht. In 2020 komt het totaal aan extra middelen voor de asielketen uit op 134 miljoen, onder andere door de budgettaire verwerking van de asielramingen. De raming van de afpakopbrengsten wordt vanaf 2020 structureel verhoogd en per jaar op hetzelfde niveau gebracht. Het ministerie van Justitie en Veiligheid draagt een deel van het risico als de raming niet wordt gerealiseerd. Tevens is de raming voor boeten en transacties geactualiseerd.

Op de Algemene Post is een reservering gemaakt om de betrouwbaarheid van de digitale samenleving te waarborgen.

Meer leerlingen en studenten nemen deel aan het onderwijs dan geraamd bij de Miljoenennota 2019. De onderwijsinstellingen worden gecompenseerd voor de kosten die hierdoor ontstaan. Hiervoor wordt vanaf 2019 55 miljoen euro beschikbaar gesteld tot structureel 64 miljoen euro. Daarbovenop wordt structureel 41 miljoen euro vrijgemaakt voor bèta-techniek in het hoger onderwijs. De taakstelling van structureel 161 miljoen euro op de OCW-begroting wordt structureel ingevuld door de niet-wettelijk verplichte loon- en prijsbijstelling tranche 2019 op onderwijs en onderzoek niet uit te keren.

Het kabinet heeft bij de aanbieding van het ontwerp-klimaatakkoord en bij de eerste reactie op de doorrekening van het ontwerp-klimaatakkoord een pakket aan maatregelen aangekondigd. Voor de uitvoering van deze maatregelen is bij Voorjaarsnota geld gereserveerd op de aanvullende post. Deze middelen worden toegevoegd aan de departementale begrotingen.

Een bedrag van 1 miljard euro wordt in de vorm van een rijksbijdrage beschikbaar gesteld voor het realiseren van woningbouw op specifieke locaties. Het bedrag is mede bedoeld voor de ontsluiting van de infrastructuur van deze woningbouwlocaties. Daarnaast kan een deel van het extra geld worden ingezet voor de bekostiging van noodzakelijke maatregelen in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Het extra geld wordt verdeeld in vier tranches van 250 miljoen euro in de jaren 2020 tot en met 2023. De rijksbijdrage wordt als specifieke uitkering vertrekt aan gemeenten voor het realiseren van woningen en de daar bijhorende infrastructuur. Het geld wordt op de aanvullende post gereserveerd en wordt onder voorwaarde van een bestedingsplan overgeheveld naar de begroting van BZK.

Bij de Voorjaarsnota 2019 hebben departementen een deel van de in 2018 niet bestede middelen middels de Eindejaarsmarge doorgeschoven naar 2019. Als tegenhanger van deze Eindejaarsmarge is daarbij ook een in=uittaakstelling geboekt. De gedachte hierachter is dat er aan het einde van dit jaar in dezelfde mate als eind 2018 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Bij de Miljoenennota 2020 is deze in=uittaakstelling voor 2019 deels ingevuld.

Bij Voorjaarsnota zijn middelen geschoven tussen 2019 en latere jaren. Het gaat onder andere om kasschuiven van middelen voor warme sanering van de varkenshouderij, de Belastingdienst en de Dienst Justiële Inrichtingen. De kasschuif van middelen voor de Wereldbank maakt onderdeel uit van de reeks HGIS.

Onder de post Extrapolatie zijn de uitgaven voor het jaar 2024 vastgesteld.

De post Diversen bevat het saldo van de, veelal kleine, resterende uitgavenmutaties op de departementale begrotingen. De forse neerwaartse bijstelling van deze post in 2019 is vooral het gevolg van overboekingen van de departementale begrotingen van de Rijksbegroting naar het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Sociale Zekerheid

Tabel 1.4 Ontwikkeling uitgaven plafond Sociale Zekerheid
 

(in miljoenen euro; - is onderschrijding)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

1

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019

81.705

84.838

87.523

   
 

Aanpassingen van het uitgavenplafond n.a.v.:

      

2

Overboekingen met Rijksbegroting en Zorg

‒ 31

‒ 79

‒ 78

   

3

Loon- en prijsontwikkeling

‒ 136

‒ 381

‒ 679

   

4

Conjuncturele effect WW en Bijstand

38

128

276

   

5

Pensioenakkoord

2

389

845

   

6

Pensioenakkoord (taakstelling)

  

‒ 100

   

7

WIA en LBZ

1

3

‒ 198

   

8

Overige uitgavenmutaties

8

18

18

   

9

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 1 t/m 8)

81.586

84.916

87.606

   
        

10

Uitgaven bij Miljoenennota 2019

81.232

84.865

87.498

90.251

93.952

 

11

Overboekingen met Rijksbegroting en Zorg

‒ 31

‒ 79

‒ 78

‒ 76

‒ 76

‒ 75

12

Loon- en prijsontwikkeling

‒ 136

‒ 381

‒ 679

‒ 1.038

‒ 1.536

‒ 1.950

13

WW en Bijstand

38

128

276

336

385

441

14

Pensioenakkoord (plafondcorrectie)

2

389

845

914

601

357

15

WIA en LBZ (plafondcorrectie)

1

3

‒ 198

‒ 269

‒ 266

‒ 280

16

Plafondcorrecties (overige uitgaven)

8

18

18

18

‒ 12

18

        

17

AOW

‒ 89

‒ 65

‒ 105

‒ 141

‒ 148

‒ 127

18

Wajong

‒ 103

‒ 120

‒ 142

‒ 117

‒ 120

‒ 122

19

Ziektewet

55

76

72

88

90

89

20

Kindregelingen

30

76

87

96

102

94

21

Herstel niet-automatisch herstarten WKB

215

255

50

50

50

50

22

Dekking herstel niet-automatisch herstarten WKB

‒ 39

‒ 70

‒ 24

‒ 51

‒ 56

‒ 50

23

Arbeidsongeschiktheid

25

69

80

60

26

27

24

Pensioenakkoord

0

0

100

100

100

100

25

Loonkostenvoordeel

‒ 132

‒ 70

‒ 70

‒ 60

‒ 55

‒ 52

26

Kasschuiven plafond Sociale Zekerheid

‒ 94

25

41

14

‒ 2

16

27

In= uittaakstelling

‒ 13

0

0

0

0

0

28

Eindejaarsmarge

13

0

0

0

0

0

29

Overige mutaties

‒ 53

85

76

80

119

101

30

Extrapolatie

0

0

0

0

0

97.672

31

Uitgaven bij Miljoenennota 2020 (= 10 t/m 30)

80.928

85.204

87.847

90.257

93.153

96.309

        

32

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 10-1)

‒ 473

28

‒ 25

   

33

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 31-9)

‒ 659

288

241

   

Bij Miljoenennota 2020 is sprake van onderschrijding van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 659 miljoen euro voor 2019. In 2020 wordt een overschrijding verwacht van 288 miljoen euro en in 2021 een overschrijding van 241 miljoen euro. Bij Miljoenennota 2019 was er sprake van een verwachte onderschrijding van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 473 miljoen euro in 2019, een overschrijding van 28 miljoen euro in 2020 en een onderschrijding van 25 miljoen euro in 2021.

In de begrotingsregels van dit kabinet is afgesproken het uitgavenplafond aan te passen voor de loon- en prijsontwikkeling en voor het conjuncturele effect van de WW en bijstand. De uitgaven aan de WW zijn meerjarig naar boven bijgesteld, hoofdzakelijk vanwege de door het CPB hoger voorspelde werkloosheid. De uitgaven aan de bijstand zijn meerjarig naar beneden bijgesteld. Omdat de opwaartse bijstelling op de WW groter is dan de neerwaartse bijstelling op de bijstand wordt het uitgavenplafond per saldo naar boven bijgesteld. Tevens wordt het uitgavenplafond aangepast voor overboekingen met uitgavenplafonds Rijksbegroting en Zorg en voor statistische correcties, waarbij de correcties voor het pensioenakkoord en voor de mutaties van de WIA en LBZ afzonderlijk vermeld staan.

De uitgaven aan de AOW zijn naar beneden bijgesteld ten opzichte van eerdere verwachtingen voor 2019. De bijstelling wordt vooral verklaard door een lager aantal AOW’ers, hetgeen samenhangt met de nieuwe CBS-bevolkingsprognose. Het aantal AOW’ers viel in 2018 lager uit dan verwacht, omdat de sterfte in 2018 hoger uitviel dan het CBS verwachtte. Dit werkt meerjarig door omdat het aantal AOW'ers hierdoor ook in latere jaren naar verwachting lager uitkomt dan ten tijde van de Miljoenennota 2019 werd geraamd.

Op basis van realisatiegegevens van het UWV zijn de verwachte uitkeringslasten Wajong neerwaarts bijgesteld. Dit komt onder andere doordat er meer Wajongers werken dan verwacht, wat zorgt voor een lagere gemiddelde uitkering, en doordat de verwachte uitstroom uit de Wajong structureel hoger is dan eerder geraamd.

De tegenvaller op de Ziektewet wordt veroorzaakt door een opwaartse bijstelling van het aantal ZW-uitkeringen. Ten opzichte van eerdere verwachtingen heeft vooral de ontwikkeling van het aantal ziektejaren van flexwerkers doorgezet. Daarnaast is de werkloosheidsraming van het CPB ten opzichte van de begroting opwaarts bijgesteld. Naar verwachting neemt hierdoor het aantal zieke werklozen in de Ziektewet toe.

De uitgaven aan de kindregelingen (AKW, KOT en WKB) zijn opwaarts bijgesteld. De bijstelling in de AKW is grotendeels het gevolg van een hoger aantal kinderen volgens de laatste bevolkingsprognose van het CBS, met name door een opwaartse bijstelling van het migratiesaldo. De bijstelling van de KOT is het gevolg van een sterkere toename van het gebruik van kinderopvang dan verwacht. De uitgaven aan de WKB komen hoger uit doordat, naast de hogere bevolkingsprognose, de inkomensontwikkeling neerwaarts is bijgesteld.

De Belastingdienst is er bij een onderzoek naar het niet-gebruik van de WKB achter gekomen dat er een groep mensen is die ten onrechte geen WKB heeft ontvangen. Het kabinet gaat deze omissie herstellen voor de periode vanaf 2013 tot en met het lopende toeslagjaar. Dit leidt tot incidentele uitgaven van in totaal naar verwachting 420 miljoen euro verdeeld over 2019 en 2020.

De gevolgen van het herstel van het niet-automatisch herstarten van de WKB zijn voor een deel ook structureel (50 miljoen euro), omdat de uitvoering ook naar de toekomst toe wordt aangepast.

De dekking van de kosten bestaat voor 2019 uit meevallers in het algehele beeld van SZW. De dekking voor 2020 bestaat onder andere uit een incidenteel overschot in 2020 op de middelen voor de transitievergoeding (overgeboekt van de aanvullende post) en uit ruimte die was ontstaan doordat de RA-maatregel bij de kinderopvangtoeslag in de eerste jaren minder kostte dan eerder was voorzien. Omdat de dekking deels in andere jaren staat, zijn de middelen via een budgetschuif naar 2020 geschoven. In eerste instantie werd dekking voor de structurele component gevonden in het eenmalig niet-indexeren van de WKB in 2020.

Het kabinet heeft voor de zomer besloten het kindgebonden budget alsnog te indexeren (63 miljoen euro). Het budgettaire probleem wat hierdoor is ontstaan, wordt deels gedekt op de SZW-begroting en deels uit beschikbare ruimte in het uitgavenbeeld.

De tegenvaller op de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen wordt voornamelijk veroorzaakt door een stijging van het aantal uitkeringen Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA). De doorstroom uit de Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA) naar de IVA valt hoger uit dan eerder verwacht. Bij de WGA is een tegenovergesteld effect zichtbaar, daar daalt het volume. Omdat de IVA een duurdere regeling is, levert dit per saldo een tegenvaller op.

Het kabinet heeft met de sociale partners een pensioenakkoord gesloten over de vernieuwing van het pensioenstelsel, een minder snelle stijging van de AOW-leeftijd, een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen en over een pakket maatregelen op het gebied van duurzame inzetbaarheid (Tweede Kamer, 2018-2019, 32 043, nr. 457). Het pensioenakkoord heeft gevolgen voor de begroting van 2020 en de jaren daarna. Het temporiseren van de verhoging van de AOW-leeftijd leidt tot hogere uitgaven aan de AOW en lagere uitgaven aan andere uitkeringsregelingen zoals de bijstand, WW en arbeidsongeschiktheid. Per saldo leidt dit tot hogere uitgaven. Ook wordt de RVU-heffing versoepeld, wat leidt naar verwachting tot hogere uitkeringslasten van de WW. Daarnaast stelt het kabinet incidenteel 800 miljoen euro beschikbaar (200 miljoen per jaar vanaf 2021) zodat sociale partners afspraken kunnen maken over het faciliteren van langer doorwerken. Aan de uitgavenkant wordt de temporisering deels gedekt met middelen uit de Wet tegemoetkomingen loondomein. De budgettaire uitwerking van de aanpassing van de koppeling aan de levensverwachting is nog niet zichtbaar in de begroting omdat deze pas later effect zal hebben.

Daarnaast vallen de uitgaven aan het Loonkostenvoordeel (LKV) lager uit dan eerder vanuit werd gegaan. Dit volgt uit de realisatiecijfers van de Belastingdienst.

De kasschuiven sinds Miljoenennota 2019 betreffen onder andere een schuif wegens de herziening Bbz. Door een aanpassing in de raming wordt de vrijval van middelen in 2020 ingezet voor de uitgaven in latere jaren. Daarnaast blijkt uit de uitvoeringstoets van het wetsvoorstel Vereenvoudiging Wajong dat sommige onderdelen pas per 2021 uitvoerbaar zijn waardoor het budget verschuift. Ook is er een kasschuif van de RA-middelen voor de Veranderopgave Inburgering.

Onder de post overige mutaties valt onder andere een incidentele meevaller op de compensatie dagloon doordat de dekking van de compensatie in 2019 lager uitvalt dan verwacht. Daarnaast is er een meevaller op de Participatiewet door veranderingen in prijs en volume. In latere jaren ontstaat er een tegenvaller door onder andere een tegenvaller op de WAZO (Wet Arbeid en Zorg).

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Zorg

Tabel 1.5 Ontwikkeling uitgaven plafond Zorg
 

(in miljoenen euro; - is onderschrijding)

2019

2020

2021

2022

2023

2024

1

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019

71.940

76.121

80.335

   
 

Aanpassingen van het uitgavenplafond n.a.v.:

      

2

Overboekingen met Rijksbegroting en Sociale Zekerheid

‒ 687

‒ 569

‒ 712

   

3

Loon- en prijsontwikkeling

‒ 80

‒ 838

‒ 1.259

   

4

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 1 t/m 3)

71.173

74.713

78.364

   
        

5

Uitgaven bij Miljoenennota 2019

71.438

75.629

79.766

83.917

88.953

 

6

Overboekingen met Rijksbegroting en Sociale Zekerheid

‒ 687

‒ 569

‒ 712

‒ 574

‒ 406

‒ 401

7

Loon- en prijsontwikkeling

‒ 80

‒ 838

‒ 1.259

‒ 1.907

‒ 2.552

‒ 3.228

        

8

Actualisering Zvw

‒ 558

‒ 496

‒ 296

‒ 296

‒ 296

‒ 296

9

Actualisering Wlz

‒ 71

‒ 71

‒ 71

‒ 71

‒ 71

‒ 71

10

Ramingsbijstelling opleidingen

‒ 225

‒ 176

‒ 86

‒ 150

‒ 110

‒ 80

11

Jeugdhulp

350

190

290

190

0

0

12

Ramingsbijstelling geneesmiddelen

‒ 120

‒ 160

‒ 230

‒ 230

‒ 230

‒ 230

13

Nominaal en onverdeeld Zvw

‒ 72

‒ 40

‒ 83

‒ 72

‒ 63

‒ 60

14

Ambulantisering ggz-domein

50

50

50

60

60

60

15

Taakstelling MSZ

0

40

75

75

75

75

16

Tariefherijking verpleeghuiszorg

0

‒ 87

‒ 87

‒ 87

‒ 87

‒ 87

17

Ramingsbijstelling Wlz

4

‒ 116

‒ 273

‒ 322

‒ 331

‒ 325

18

Tegenvaller Wlz

190

0

0

0

0

0

19

Extrapolatie

0

0

0

0

0

94.060

20

Diversen

‒ 38

89

72

158

105

150

21

Uitgaven bij Miljoenennota 2020 (=5 t/m 20)

70.180

73.443

77.154

80.692

85.047

89.566

        

22

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 5-1)

‒ 502

‒ 492

‒ 569

   

23

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2020 (= 21-4)

‒ 993

‒ 1.270

‒ 1.210

   

De uitgaven onder plafond Zorg voor het begrotingsjaar 2020 zijn 2,2 miljard euro lager geraamd dan in de Miljoenennota 2019. Dit hangt voor 1,4 miljard euro samen met technische factoren, namelijk de overboekingen met de deelplafonds Rijksbegroting en Sociale Zekerheid, en de aanpassingen als gevolg van nieuwe CPB ramingen van de loon- en prijsontwikkeling. Het restant verschil van 0,8 miljard euro hangt vooral samen met beschikbaar gekomen realisatiecijfers. De grootste post betreft de actualisering van de Zvw-uitgaven (neerwaartse bijstelling 0,5 miljard euro). Hierna worden de verschillende mutaties meer in detail toegelicht.

Plafondaanpassingen

Het uitgavenplafond Zorg wordt verlaagd als gevolg van overboekingen naar het uitgavenplafond Rijksbegroting. Dit betreft onder meer middelen voor én de overheveling van de loon- en prijsbijstelling tranche 2019 voor de al eerder overgehevelde budgetten van Wmo en Jeugd (187 miljoen structureel) naar de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Verder is, ten opzichte van de CPB-raming bij Miljoenennota 2019, de raming van loon- en prijsontwikkeling in de zorg op basis van nieuwe CPB-ramingen naar beneden bijgesteld. Het uitgavenplafond Zorg is hiervoor conform begrotingsregels gecorrigeerd.

Bijstelling uitgaven

Op basis van voorlopige realisatiecijfers over 2018 van het Zorginstituut Nederland zijn de uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) geactualiseerd. De uitgaven op diverse sectoren zijn in 2018 lager uitgevallen dan geraamd. Vanaf 2019 worden structureel lagere uitgaven verwerkt in de begroting. Het gaat dan onder meer om aanpassingen van 63 miljoen bij geneesmiddelen, 57 miljoen bij hulpmiddelen, 47 miljoen bij grensoverschrijdende zorg en in totaal 99 miljoen bij diverse sectoren in de overige eerstelijnszorg. Daarnaast zijn ook op basis van de eerste voorlopige realisatiecijfers over 2019 de Zvw-uitgaven voor 2019 en 2020 geactualiseerd. Op basis van deze cijfers zijn de totale Zvw-uitgaven in 2019 met 222 miljoen euro verlaagd en in 2020 met 200 miljoen euro.

Op basis van voorlopige realisatiegegevens over 2018 van het Zorginstituut en de NZa zijn de uitgaven onder de Wet langdurige zorg (Wlz) geactualiseerd. Dit betreft het structureel verwerken van de vrijval van de resterende herverdelingsmiddelen Wlz-kader over 2018 (130 miljoen), lagere opbrengsten van de eigen bijdragen Wlz in 2018 (25 miljoen), en een aantal overige actualisaties (33 miljoen).

De uitgaven aan medische (vervolg)opleidingen zijn in 2019 en verder naar verwachting lager dan eerder geraamd. Het Capaciteitsorgaan constateert dat er steeds meer artsen in opleiding tot specialist (aios) in deeltijd werken. Deze trend zet naar verwachting de komende jaren door. Tevens leiden ziekenhuizen minder gespecialiseerde verpleegkundigen en medisch ondersteunend personeel op dan waarmee in de raming van het Capaciteitsorgaan rekening is gehouden.

Gemeenten zijn nog niet in staat geweest om de transitie- en transformatiedoelen van de decentralisatie van de Jeugdhulp binnen een termijn van vier jaar te realiseren. Er is sprake van een volumestijging en uitgavenstijging. Daarvoor komt het kabinet de gemeenten de komende jaren tegemoet.

De uitgaven aan geneesmiddelen zijn in 2019 en verder naar verwachting lager dan eerder geraamd. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven aan geneesmiddelen van 120 miljoen in 2019 oplopend tot 230 miljoen in 2021 (additioneel bij de actualisatie van geneesmiddelen van 63 miljoen).

De post nominaal en onverdeeld betreft niet ingezette middelen voor Voorwaardelijke Toelating en het verlagen van de beschikbare groeiruimte voor diverse Zvw-sectoren (niet zijnde hoofdlijnenakkoord-sectoren of genees- en hulpmiddelen).

Middels het Hoofdlijnenakkoord ggz en de Juiste Zorg op de Juiste Plek wordt binnen het ggz-domein ingezet op ambulantisering van de zorg. Dit leidt tot meer zorg in het gemeentelijk domein, zowel voor beschermd wonen als voor begeleiding.

De laatste twee tranches van een taakstelling op de medisch-specialistische zorg uit het regeerakkoord Rutte I worden gedekt binnen het Uitgavenplafond Zorg.

De tarieven voor de verpleeghuiszorg worden op basis van een advies van de NZa herijkt.

In de raming van de Wlz-uitgaven is rekening gehouden met een jaarlijkse volumegroei van de uitgaven. Op basis van actualisatiegegevens wordt de raming van de volumegroei met 52 miljoen euro verlaagd in 2020 oplopend tot 165 miljoen euro vanaf 2021. Daarnaast wordt de raming van het beroep op aanspraken voor dagbesteding, vervoer en huishoudelijke hulp neerwaarts bijgesteld (83 miljoen euro structureel). Deze ramingsbijstelling van de Wlz-uitgaven op de begroting was mogelijk zonder het Wlz-kader bij te stellen.

Op grond van uitvoeringsinformatie en advies van de NZa worden de gereserveerde herverdelingsmiddelen 2019 van 200 miljoen euro volledig en structureel beschikbaar gesteld en wordt het Wlz-kader vanaf 2019 structureel aanvullend met 270 miljoen euro verhoogd. Dekking van de aanvullende middelen wordt vanaf 2019 gevonden in een schuif vanuit de wijkverpleging (80 miljoen euro structureel) en vanaf 2020 in de middelen die aan de contracteerruimte worden toegevoegd als gevolg van de aanzuigende werking van het kwaliteitskader (190 miljoen euro structureel). Er resteert in 2019 een incidentele tegenvaller van 190 miljoen euro.

De uitgavenstanden in 2024 zijn geëxtrapoleerd op basis van de uitgavenstanden in 2023.

De post diversen betreft onder meer een neerwaartse bijstelling van de opbrengsten van het eigen risico met 40 miljoen euro. Extra middelen voor uitvoerende taken van gemeenten als gevolg van de invoering van de Wet verplichte ggz (20 miljoen euro), extra middelen voor zorgkantoren voor de implementatie van het kwaliteitskader Verpleeghuiszorg (10 miljoen euro), en middelen voor de nieuwe Wet zorg en dwang die per 2020 in werking treedt (10 miljoen euro).