Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) voor het jaar 2005

29 800 XI BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER

Vergaderjaar 2004-2005

Nr. 129

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal


Den Haag, 15 juni 2005


In het kader van de behandeling van de begroting van mijn departement voor 2005 heeft uw Kamer de motie van het lid Sterk c.s. (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 51) aangenomen, waarin gevraagd wordt binnen vier maanden (voor 1 april 2005) aan de Kamer te rapporteren over:

– welk aanvullend instrumentarium nodig is om gemeenten in staat te stellen langdurige leegstand van woningen en kantoren en speculatie op de woningmarkt effectief tegen te gaan waardoor de bestaande wettelijke basis voor het kraken van langdurig leegstaande woon- en bedrijfspanden kan komen te vervallen;

– de stand van zaken met betrekking tot wijziging van de huurbescherming bij tijdelijke verhuur.

Met deze laatste zinsnede werd gedoeld op de motie Van As van 11 februari 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 27 926, nr. 17), waarin de regering verzocht wordt de huurbescherming voor tijdelijke verhuur sterk te beperken en zo nodig de voor de bewoning geldende eisen voor tijdelijke verhuur te versoepelen teneinde leegstand en kraken te voorkomen.


Bij de plenaire behandeling van de wijziging van de Leegstandwet heb ik toegezegd om de problematiek rond het kraken met de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Economische Zaken op te nemen en om tevens in te gaan op de motie van de leden Van Gent en Sterk over de mogelijkheden tot hergebruik van kantoren als woonruimte (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 69). Dit punt heb ik herhaald tijdens het AO op 10 maart over de aangenomen moties naar aanleiding van de behandeling van de VROM-begroting voor 2005, waarbij ik onder meer heb toegezegd ook terug te komen op het onderwerp huisbewaarderschap, mede in relatie tot beginnend samenwonenden (de «problematiek van verliefde stelletjes») (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 112). Ook deze toezegging wordt ingevuld middels deze brief. In vervolg op mijn uitstelbriefje van 3 mei jl. bied ik u overigens mijn verontschuldigingen aan voor de vertraging van mijn kant.


Allereerst zal ik ingaan op het thema leegstand en het gemeentelijke instrumentarium ter voorkoming daarvan, op het thema kraken en op tijdelijke verhuur. Vervolgens zal ik ingaan op de ombouw van leegstaande kantoren tot woonruimte.

1. Leegstand

Evenals uw Kamer acht ik leegstand van (potentiële) woonruimte zeer onwenselijk. Niet alleen vanwege de tekorten op de woningmarkt en de grote behoefte aan woningen, maar juist ook omdat leegstand de leefbaarheid van wijken ondermijnt.

Gemeenten beschikken over instumenten om leegstand tegen te gaan. Zo biedt de huisvestingswet een aantal instrumenten, waarbij gemeenten niet alleen een stok achter de deur hebben maar ook zelf directer kunnen sturen via de mogelijkheden van woonruimteverdeling. Daarnaast kan de gemeente vergunning geven om woonruimte tijdelijk te verhuren op basis van de Leegstandwet; recent is de maximumperiode hiervoor verruimd van drie naar vijf jaar.


Om een beeld te krijgen van de mate van leegstand van woningen en gebouwen heb ik een verkenning laten uitvoeren onder de 30 grootste gemeenten.

Met genoegen heb ik daaruit kunnen constateren dat gemeenten zonder uitzondering aangeven dat leegstand van woningen vrijwel niet voorkomt. Als er al sprake is van leegstand dan is dat met name het geval wanneer woningen in afwachting zijn van sloop of renovatie. Dit laatste lijkt ook bevestigd te worden door leegstandsgegevens van corporaties in de G4. Op basis van het BBSH stellen woningcorporaties jaarlijks gegevens ter beschikking over onder meer de samenstelling van hun woningvoorraad en bezettingsgraad. Hieruit blijkt dat in 2002 0,64% van de corporatiewoningen langer dan 3 maanden leegstond. In 2003 stond 0,83% van de corporatiewoningen langer dan 3 maanden leeg; ongeveer de helft van de leegstand bij woningcorporaties betrof de G4.


Andere vormen van leegstand zijn volgens de gemeenten ook wel huurwoningen van woningcorporaties die in afwachting zijn van verkoop. Sommige gemeenten noemen woonruimte boven winkels als een categorie waar leegstand wel voorkomt.

Wanneer gemeenten spreken over leegstand van woningen boven winkels hebben zij in het algemeen ook een specifiek lokaal beleid ontwikkeld om leegstand van deze categorie woningen tegen te gaan.


Uit de verkenning blijkt ook dat, gezien de beperkte omvang van de leegstand van woningen, bestrijding hiervan voor gemeenten geen apart thema vormt. Wel maken gemeenten, om eventuele leegstand te voorkomen, vaak afspraken met verhuurders dat woningen die in aanmerking komen voor herstructurering niet te vroeg worden ontruimd, om het negatieve effect op de leefbaarheid zo beperkt mogelijk te laten zijn. Wanneer er toch een periode van leegstand zou ontstaan dringen gemeenten aan op tijdelijke verhuur, bijvoorbeeld aan studenten. Diverse verhuurders in de grote steden gebruiken inderdaad dit instrument.


Van de mogelijkheid tot vorderen van leegstaande woningen en gebouwen wordt, zoals ook bleek bij de evaluatie van de Huisvestingswet (bijlage bij Kamerstukken II 2003/04, 29 624, nr. 1), nauwelijks gebruik gemaakt. Bij de uitgevoerde verkenning onder de G30 gaf in ieder geval de gemeente Den Bosch aan een enkele keer leegstaande woonruimte te hebben gevorderd. Wel worden door gemeenten regelmatig vergunningen verstrekt voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet. Het gaat in dat geval voornamelijk om tijdelijke verhuur van huurwoningen in afwachting van sloop of vernieuwbouw (herstructurering). In vrijwel alle gemeenten wordt de tijdelijk te verhuren woonruimte vooral ingezet voor studentenhuisvesting.


Ik concludeer op basis van het bovenstaande dat leegstand nauwelijks voorkomt en dat gemeenten goed uit de voeten te kunnen met het bestaande instrumentarium. Ik zie daarin derhalve geen aanleiding het instrumentarium om leegstand te bestrijden verder uit te breiden.

2. Kraken

U heeft mij tevens gevraagd in te gaan op het thema kraken en dit onderwerp te bespreken met mijn collega's van Justitie en Economische Zaken. Vooropgesteld moet worden dat kraken wettelijk niet is toegestaan en dat de eigenaar van een woning of een ander gebouw te allen tijde ontruiming kan vorderen. Van een «wettelijke basis» voor het kraken van panden is dan ook geen sprake. In de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 6 juli 2004 (Kamerstuk II, 2003/04, 29 200 XIII, nr. 53) is aangegeven dat het strafrecht en het privaatrecht afdoende wettelijke mogelijkheden bieden om het kraken van gebouwen tegen te gaan. Ik vat de maatregelen hieronder kort samen.

Maatregelen tegen kraken

– Het kraken van woningen of gebouwen die nog geen 12 maanden leegstaan is volgens het strafrecht verboden (art. 429 sexies, Wetboek van Strafrecht) en strafbaar.

– De eigenaar van een zaak «is bevoegd haar van een ieder die haar zonder recht houdt, op te eisen» en kan dus ontruiming van zijn gekraakte pand vorderen (indien er een spoedeisend belang is zelfs in kort geding) bij de rechter op grond van het Burgerlijk Wetboek (artikel 5:2 BW).


Als leegstand langer dan 12 maanden dreigt te duren, is het voor de eigenaar van een woning of gebouw raadzaam om preventieve maatregelen te nemen. Dit kan bijvoorbeeld zijn:

– tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandswet

– het laten bewonen door een kraakwacht middels een anti-kraak-overeenkomst.

Deze laatste optie is geen vorm van tijdelijke verhuur, maar kan worden beschouwd als een overeenkomst tot bewaarneming (afdeling 7.1.9 BW). De kraakwacht moet ervoor zorgen dat het gebouw niet gekraakt wordt door het te bewonen. De kraakwacht betaalt dan ook geen vergoeding voor het wonen, maar slechts een vergoeding voor de kosten voor gas, licht en water. Deze laatste vergoeding mag niet hoger zijn dan de werkelijk gemaakte kosten, anders zal de anti-kraak-overeenkomst toch als een huurovereenkomst moeten worden aangemerkt.

Praktijk

Uit de verkenning onder de G30 blijkt dat kraken zelden wordt ervaren als een probleem. Kraken komt steeds minder voor, en indien het wel voorkomt, wordt er soms een overeenkomst gesloten met de eigenaar, zoals bijvoorbeeld de bovenstaande anti-kraakovereenkomst, en in andere gevallen wordt er ontruimd. Uit de verkenning blijkt verder dat eerder bedrijfspanden worden gekraakt en in mindere mate woningen. Ook blijkt de inzet van anti-kraakwachten in veel gemeenten een goede oplossing te bieden voor het tegengaan van kraken.


Uit deze verkenning blijkt ook dat gemeenten een uitbreiding van strafbaarstelling van kraken geen aanmoediging achten voor eigenaren om binnen afzienbare tijd een alternatieve bestemming voor hun bezit te vinden.


Particuliere eigenaren kiezen veelal voor het inzetten van een «kraakwacht», die tegen vergoeding van de gebruikskosten een leegstaand pand bewoont, wanneer er sprake is van een langere periode van leegstand. Dit instrument biedt grote flexibiliteit.


Tijdelijke verhuur bij meer langdurige leegstand kan extra huurinkomsten opleveren in verhouding tot de inzet van een kraakwacht, maar dan moeten wel de formaliteiten van de betreffende vorm van tijdelijke verhuur in acht worden genomen (zie onder paragraaf 3 en de bijlage).


Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt, heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken in haar brief aan uw Kamer van 6 juli 2004 (Kamerstuk II, 2003/04, 29 200 XIII, nr. 53) aangegeven dat het strafrecht en het privaatrecht afdoende wettelijke mogelijkheden bieden om het kraken van gebouwen tegen te gaan.

Uiteraard is het van belang om regelgeving waar mogelijk beperkt te houden, maar gezien het belang van het tegengaan van kraken, zal ik in overleg met Justitie bezien of er de noodzaak bestaat van verdere regelgeving.

3. Tijdelijke verhuur van woonruimte

Tijdelijke verhuur van woonruimte is in Nederland mogelijk op basis van het huurrecht of op basis van de Leegstandwet. Gemeenten kunnen daarnaast, met name in gespannen woningmarkten, tijdelijke verhuur stimuleren door een tijdelijke ontheffing te verlenen voor een Huisvestingsvergunning. Voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet is een vergunning nodig. Tot voor kort was deze vergunning te verlengen tot maximaal 3 jaar, inmiddels is deze termijn uitgebreid tot maximaal 5 jaar. Hiervoor is gekozen omdat in de praktijk bleek dat bij bijvoorbeeld herstructureringsprojecten de daadwerkelijke aanvang van het project langer op zich liet wachten dan oorspronkelijk gepland. Deze verlenging van de termijn is op 15 april 2005 in werking getreden en geldt voor woningcorporaties en commerciële verhuurders.


De bestaande mogelijkheden voor tijdelijke verhuur zijn toegesneden op specifieke situaties en hebben elk hun eigen voorwaarden. Het huurrecht voor woonruimte heeft op onderdelen een dwingend karakter. Verhuurder of huurder kunnen hier niet van afwijken vanwege de bescherming van huurders en verhuurders die te goeder trouw handelen en dan met name van de niet-professionele contractpartij: de huurder. Bij verdere verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur zal afgewogen moeten worden of deze bescherming gewaarborgd kan blijven. Bij tijdelijke verhuur wordt de huurbescherming in het algemeen beperkt tot de periode waarvoor het contract geldt. Het BW bevat de volgende mogelijkheden voor tijdelijke verhuur (deze worden in de bijlage verder toegelicht):

– Aard van het gebruik van korte duur (art. 7: 232, 2e lid, BW).

– Verhuur van voor afbraak bestemde gemeentewoningen ( art. 7: 232 lid 4 BW).

– Opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder (art. 7:274 lid 2 BW), «tussenhuur» op basis van een zogenaamd ontruimingsbeding of diplomatenclausule.

– Dringend eigen gebruik van gehandicapten- en ouderenwoning ten behoeve van een opvolgende hurende gehandicapte of oudere (art. 7:274, lid 1c in verbinding met lid 3, BW).

Deze laatste categorie zal in de toekomst uitgebreid worden met de mogelijkheid van:

– Dringend eigen gebruik van een woning die bestemd is voor het gebruik door een student (art. 7:274 lid 1 BW in verbinding met een nog in te voegen nieuw vierde lid ), ook wel campuscontracten.


Het is mij gebleken dat vooral woningcorporaties gebruik maken van de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur die de Leegstandwet biedt. Ik ga er van uit dat voor deze vorm van tijdelijke verhuur, mede door de verlenging van de maximale termijn tot 5 jaar, meer animo zal ontstaan. Daarnaast verwacht ik dat wanneer de zogenaamde campuscontracten wettelijk geregeld zullen zijn veel verhuurders van studentenwoningen hiervan gebruik zullen maken. Particuliere verhuurders geven bij (dreigende) leegstand vaak de voorkeur aan inzet van kraakwachten (zie ook onder paragraaf 2), of zij verhuren tijdelijk op grond van een ontruimingsbeding conform het huurrecht. Daarnaast kunnen particuliere verhuurders bij tijdelijke verhuur ook de voorkeur geven aan huurders die naar hun aard tijdelijk willen huren, bijvoorbeeld buitenlanders die voor hun werk tijdelijk in Nederland verblijven.


Al met al bestaat er voor de verhuur van woonruimte in Nederland een diversiteit aan mogelijkheden om tot tijdelijke verhuur over te gaan, zowel gebaseerd op het privaatrecht als op het bestuursrecht. In de dagelijkse praktijk blijken partijen ook gebruik te maken van deze mogelijkheden. Daarmee vervult tijdelijke verhuur een nuttige functie om in voorkomende situaties een oplossing te bieden voor burgers met een expliciete tijdelijke woonbehoefte. Huurder en verhuurder blijken elkaar dan ook op dit terrein te kunnen vinden. De mogelijkheid tot ontheffing voor een huisvestingsvergunning kan hierbij een juiste aanvullende stimulans vormen.


Zo bestaat bijvoorbeeld in Amsterdam de mogelijkheid om voor maximaal twee jaar een tijdelijke ontheffing te verkrijgen voor een huisvestingsvergunning op basis van de lokale Huisvestingsverordening. Op deze wijze kan men tijdelijk de woning van een ander in gebruik nemen en dit is dan ook te beschouwen als een vorm van huisbewaarderschap. Hierbij gaat het om situaties waarbij de oorspronkelijke huurder vanwege onder meer arbeid, studie, een wereldreis of een andere zwaarwegende reden langdurig afwezig is. «Proefsamenwonen» vormt momenteel ook een grond voor deze tijdelijke ontheffing in Amsterdam. Dit laatste betreft een experiment dat in ieder geval tot eind 2005 loopt. Deze ontheffing voor een huisvestingsvergunning heeft de gemeente alleen mogelijk gemaakt als de verhuurder hier in toestemt. Met name in gespannen woningmarkten biedt het huisbewaarderschap mogelijkheden om onderverhuur enigszins tegen te gaan. Het is dan ook aan lokale partijen om van deze mogelijkheid gebruik te maken en hier ook voldoende publiciteit aan te besteden. Ik zal de lokale ervaringen met deze mogelijkheid van tijdelijke beschikbaarheid van woonruimte uiteraard blijven volgen.


Tijdens de plenaire behandeling van de Leegstandwet is door het lid Kruijsen een amendement ingediend (Kamerstukken II 2004/05, 28 987, nrs. 7, 8, en 9) dat beoogde de tijdelijke verhuur van te koop staande corporatiewoningen mogelijk te maken. Ik heb dat amendement ondersteund en aangeraden het amendement mede uit te breiden tot de te koop staande huurwoningen van particuliere verhuurders.

Daarbij merk ik op dat bij tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet de gemeente dient te beoordelen of tijdelijke verhuur in afwachting van verkoop de juiste weg is; dit conform de in de wet genoemde toetsingscriteria. Dit amendement is uiteindelijk door de indiener ingetrokken.


Gezien bovenstaande bevindingen en gezien het feit dat leegstand van woonruimte momenteel slechts op zeer beperkte schaal voorkomt, zal ik nagaan of er aanleiding is om nieuwe wetgeving te ontwikkelen voor extra mogelijkheden voor tijdelijke verhuur. Huurders en verhuurders blijken elkaar reeds in enige mate te vinden waar het gaat om tijdelijke woonarrangementen.

4. Ombouw van leegstaande kantoren tot woonruimte

De leden Van Gent en Sterk hebben de regering verzocht om (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 69) – in het licht van de grote woningnood en de leegstand van kantoren – een plan van aanpak op te stellen voor de realisatie van meer woningen in voormalige kantoorpanden, waarin onder meer de volgende opties worden besproken:

– Fiscale stimuleringsmaatregelen, zoals vrijstelling van overdrachtsbelasting en duurzame investeringsaftrek.

– Vereenvoudiging van de bouwregelgeving.

– Eenvoudiger maken van bestemmingswijziging richting «wonen» door wijziging van de Wet R.O.

– Vrijmaken van stimuleringspremies binnen het IPSV.

– (Meer) inzet van gemeenten en woningcorporaties.

De leden constateren dat ook de regering streeft naar meer woonruimte in kantoorpanden, dat hiervoor een streefcijfer (van 25 000 woningen) genoemd zou zijn en dat meer stimulering noodzakelijk is. Tenslotte wordt gewezen op een aantal succesvolle experimenten. Ik onderschrijf de strekking van deze motie en heb toegezegd om de bestaande regelgeving met betrekking tot bovenstaande aspecten te bundelen in een praktijkhandleiding voor de transformatie van kantoren in woonruimte. Hiermee wil ik de gemeenten en de ontwikkelende partijen stimuleren tot het nemen van nieuwe initiatieven. Afhankelijk van de werking van deze Handleiding kan bezien worden of bepaalde (wettelijke) maatregelen noodzakelijk zijn.


Alvorens in te gaan op de in de motie genoemde opties wil ik eerst kort stilstaan bij de beperkingen en perspectieven van transformatie van kantoren in woonruimte.

Beperkingen en perspectieven van transformatie

In mijn brief van 30 september 2003 aangaande de acties ter stimulering van de woningproductie (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 3) is het volgende uitgangspunt gehanteerd: het aantal woningen dat wordt toegevoegd anders dan door nieuwbouw blijft in de periode 2005–2010 op het huidige niveau. Deze toevoegingen betreffen circa 25 000 woningen over een periode van vijf jaar. In mijn genoemde brief wordt dit trendcijfer aangehouden voor de periode tot 2010. De transformatie van kantoren maakt deel uit van de woningen die worden gerealiseerd in casco's die geen woonfunctie hadden. Het aandeel woningen dat door ombouw van kantoren aan de voorraad wordt toegevoegd is zeer beperkt.


In de recente SEV-publicatie «Het herbestemmen van kantoren naar woningen, proefprojecten» werden een aantal belemmeringen voor transformatie geïnventariseerd, bij voorbeeld:

– veel kantoorpanden zijn zowel vanwege de constructie als door de eigendomsverhouding moeilijk te transformeren tot woningen, dit in tegenstelling tot verpleegtehuizen, scholen etc.;

– beleggers verrekenen de leegstand van kantoorruimte niet in de boekwaarde, waardoor de verwervingsprijs te hoog is voor rendabele transformatie tot woonruimte – het ware beter om de taxatiewaarde als marktprijs te hanteren;

– transformatie (sanering) kan dermate kostbaar worden, dat tijdelijke verhuur als wooneenheden te prefereren is.

Ik concludeer hieruit dat het niet zozeer de regelgeving, maar vooral «de materie zelf» – met name de financiering – is die leidt tot het afketsen van transformatieprojecten.


Sinds 1990 is naar schatting 270 000 m2 kantoorvloer omgezet in woningen en wooneenheden. Het betreft in totaal circa 2 500 woningen of eenheden. Een veel groter aantal kantoorpanden is gesloopt of bestemd voor andere functies (b.v. voor onderwijs). Voor het realiseren van woonruimte in kantoorpanden gelden een aantal harde, praktische randvoorwaarden:

– de locatie is aanvaardbaar ten opzichte voorzieningen en woongebieden;

– binnen de constructie van het pand is omzetting in woonruimte haalbaar;

– het aankoopbedrag laat voldoende budget over voor de verbouw (bij een rendabele exploitatie).

Ook in situaties waar juridische en financiële instrumenten voorhanden zijn, kunnen deze voorwaarden de haalbaarheid van transformatieprojecten tegenwerken.

De opties uit de motie

Ondanks de vaak complexe wijze waarop via transformatie woonruimte gerealiseerd moet worden zijn er inmiddels een aantal spraakmakende projecten gerealiseerd. In de motie wordt hiernaar verwezen. De opties waarvoor in de motie een uitwerking wordt gevraagd, betreffen in feite instrumenten om in meer gevallen dan nu tot transformatie te komen. In de nu volgende beschrijving wordt, zoals gezegd, de bestaande regelgeving in beeld gebracht. Naar mijn opvatting ligt de sleutel voor de het bevorderen van de haalbaarheid van nieuwe initiatieven bij de uitwisseling van kennis over beschikbare instrumenten en de inmiddels gerealiseerde projecten.

Fiscale stimuleringsmaatregelen

In het kader van de bevordering van de stedelijke vernieuwing is er een fiscale faciliteit in de vorm van een vrijstelling van overdrachtsbelasting voor wijkontwikkelingsmaatschappijen. Deze vrijstelling geldt bij inbreng van vastgoed in de wijkontwikkelingsmaatschappij. Het plan om kantoren te verbouwen dient dan wel onderdeel uit te maken van een door de gemeenteraad goedgekeurd herstructureringsplan.

Buiten de overdrachtsbelasting kunnen investeringen in duurzame goederen – onder andere in gebouwen – in aanmerking komen voor een milieu-investeringsaftrek. Deze is van toepassing indien de betreffende investeringen een bovengemiddeld kwaliteitsniveau hebben. Voor de meer-investering kan de ondernemer een aftrek krijgen op zijn inkomsten- en/of vennootschaps-belasting. Ook kunnen ondernemers, indien zij duurzame investeringen doen in bijvoorbeeld woningbouwprojecten, in aanmerking komen voor laag-rentende leningen in het kader van «groen beleggen». De participerende banken worden hiertoe via het «groene sparen» fiscaal gefaciliteerd. Tenslotte geldt voor bepaalde werkzaamheden (b.v. stuc- en schilderwerk) in gebouwen ouder dan 15 jaar een BTW-tarief van 6% in plaats van 19%. Het betreft hier een tijdelijke stimuleringsregeling gericht op het genereren van arbeidsplaatsen in een aantal arbeidsintensieve sectoren.

Bouwregelgeving

De Woningwet maakt het thans al mogelijk dat gemeenten voor herbestemmingsprojecten het laagst acceptabele niveau van eisen uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid kunnen aanhouden. Dit komt doordat bij de bouwregelgeving een onderscheid wordt gemaakt tussen eisen voor nieuwbouw en bestaande bouw.

Voor een nieuwbouwproject gelden de nieuwbouwvoorschriften (die in het algemeen strenger zijn dan voor bestaande bouw). Bij herbestemming kan echter, in geval er geen ingrijpende bouwkundige aanpassingen plaatsvinden, in beginsel ook voor de nieuwe functie het niveau van bestaande bouw worden aangehouden. Er is per slot van rekening geen sprake van bouwen in de zin van de Woningwet. Voor monumenten geldt de Monumentenwet als uitgangspunt waarmee het behoud van het monumentaal karakter boven het voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 is geplaatst. Wel is van belang dat er verschillen zijn tussen de eisen aan kantoren en aan woningen. Bij definitieve functie-verandering van een kantoor- in een woongebouw verloopt de toetsing aan het Bouwbesluit daarom in twee stappen:

– Eerst vindt toetsing plaats aan de eisen voor de «woonfunctie» op basis van het Bouwbesluit bestaande bouw.

– Vervolgens moeten alle verplichte (en eventueel vrijwillige) wijzigingen aan het pand worden getoetst. Deze wijzigingen zullen in beginsel aan de nieuwbouweisen moeten voldoen en zullen in geval van ingrijpende bouwkundige aanpassingen in de regel een bouwvergunning vergen. Daarbij geldt dan dat de gemeente de mogelijkheid heeft om ontheffing te geven van de nieuwbouweisen, tot het in het Bouwbesluit 2003 aangegeven ontheffingsniveau. Voor een verbouwing waarvoor geen bouwvergunning noodzakelijk is behoeft de eigenaar geen ontheffing van het nieuwbouwniveau aan te vragen.

Het verschil in de bouwtechnische minimum-eisen op het gebied van met name brandveiligheid bij woningen en bij kantoren is noodzakelijk, vanwege het feit dat in een woning geslapen wordt en men daardoor kwetsbaarder is.

De ruimtelijke ordening: bestemmingswijzigingen

In een bestemmingsplan vormen kantoren en woningen onderscheiden bestemmingen. Dat betekent dat een wijziging van kantoren in woonruimte in de zin van de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) een bestemmingswijziging in het vigerende plan noodzakelijk maakt. Daarvoor bestaan twee opties: tijdelijke of permanente herbestemming.

Tijdelijke herbestemming is toegestaan op grond van artikel 17 WRO voor een periode van maximaal 5 jaar. De procedures voor definitieve herbestemming kunnen plaatsvinden in het kader van art.19 WRO en vervolgens de opstelling of herziening van het bestemmingsplan.

In de nieuwe Wet R.O. blijft de procedure vergelijkbaar, zij het dat er een aanzienlijke vereenvoudiging plaatsvindt, waardoor een versnelling van het planvormingsproces mogelijk wordt. De Art.19-procedure wordt vervangen door het Projectbesluit. Het wijzigen en opstellen van bestemmingsplannen zal hierdoor straks sneller en efficiënter kunnen plaatsvinden. Een wellicht belangrijker stimulans voor de transformatie van kantoren die gemeenten zelf kunnen treffen bij de opstelling van plannen, is het voorzien in flexibiliteit van bestemmingen. Daarbij kan een werkbestemming zonder planwijziging worden omgezet in wonen. Dergelijke «dubbele» bestemmingen zijn nu mogelijk en blijven dat ook onder de nieuwe Wet R.O.

Ik acht de huidige en toekomstige procedures met betrekking tot de ruimtelijke ordening effectief en eenvoudig genoeg om wijzigingen van «werken» naar «wonen» mogelijk te maken.

Stimuleringspremies

In het kader van de Woningbouwafspraken heb ik met de stedelijke regio's concrete afspraken gemaakt over de woningproductie in de periode 2005 t/m 2009. Aangezien de toevoeging van woningen anders-dan-door-nieuwbouw onderdeel is van deze afspraken, worden de hierbinnen gelegen gemeenten (ook) gestimuleerd om transformatie van kantoren tot woningen te bevorderen. De uit transformatie resulterende woningen tellen namelijk evengoed als nieuwbouw mee voor uitkeringen op grond van het BLS (Besluit Locatiegebonden Subsidies). Indien bij de transformatie sprake is van eigenbouw (zoals in de in de laatste twee hieronder genoemde IPSV-projecten), dan kan dit resulteren in een extra BLS-premie van € 1 600,– per woning, mits een bovengemiddeld aandeel eigenbouw in de productie wordt bereikt.

Vanuit de BLS-bijdragen of uit het ISV kunnen gemeenten transformatieprojecten steunen. Ook kunnen gemeenten laagrentende leningen aangaan uit de middelen van het SVn(Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederland) voor dit soort initiatieven. Inmiddels realiseert ongeveer een kwart van de Nederlandse gemeenten projecten met SVn-middelen. De meeste projecten richten zich op woningfinanciering (voor starters) en problemen bij stedelijke vernieuwing (b.v. aanpak funderingen, onderhoud).

Met betrekking tot de IPSV het volgende: In het kader van de VROM-innovatieprogramma's (StIR en IPSV) zijn geen projecten voor transformatie van kantoorpanden tot woonruimte aan de orde geweest. Daarom zijn hiervoor ook geen stimuleringspremies verleend. Wel zijn andersoortige hergebruiks-projecten financieel gesteund, bij voorbeeld:

– transformatie van pakhuizen in penthouses aan de Scheveningse haven (2000),

– afbouw door kopers van pakhuis De Wilhelmina te Amsterdam (2000),

– ombouw van de voormalige HBS in Den Haag tot een woonwerk-complex door de bewoners van het voormalige (nu gesloopte) belastingskantoor (2001).

Inmiddels is IPSV omgezet in het Impulsbudget, met name gericht op het bereiken van versnelling en het wegnemen van knelpunten bij voor de herstructurering van de 56 prioriteitswijken. Projecten in de 56 wijken kunnen worden voorgedragen voor een stimuleringspremie; in principe kan het daarbij ook gaan om de ombouw van kantoren.

De inzet van gemeenten en woningcorporaties

Gemeenten en woningcorporaties hebben dus – al dan niet met gebruikmaking van door het rijk beschikbaar gestelde stimuleringsbudgetten – alle ruimte voor transformatie van kantoren tot woningen. Uit de verkenning onder de G30 blijkt dat een aantal gemeenten een actief beleid voert gericht op hergebruik. Woningcorporaties kunnen zelf leegstaande kantoorpanden verwerven en ombouwen tot woonruimte. Ook particulieren (ontwikkelaars, stichtingen of kopersgroepen) kunnen actief zijn op de transformatiemarkt.

In de praktijk blijkt dat de belangstelling hiervoor de laatste jaren groeit. In het land zijn inmiddels tal van goede en recente voorbeelden te vinden. Om er enkele te noemen:

– de woningcorporaties Stadswonen (GEB-, GAK- en Belastingkantoor te Rotterdam), DUWO (Belastingkantoor Delft), SSH (Utrecht) en Rochdale (Amsterdam);

– de gemeenten Groningen (postkantoor), Enschede (Twentec-toren) en Haarlem (Schalkwijk);

– particulieren als de Stichting Tijdelijk Wonen (studentenhuisvesting Utrecht), Giesbers (uitgeverskantoor in Alphen). Verder hebben sommige ministeries door particulier initiatief een woonbestemming gekregen: Sociale Zaken (Javastraat, Den Haag) en Volksgezondheid/Milieuhygiëne (Leidschendam).

Afronding van de Handleiding

De op te stellen Handleiding is bedoeld voor overdracht van kennis omtrent bovenstaande en andere gerealiseerde projecten en daarbij tevens de concrete toepassing van het instrumentarium toe te lichten. Bij het opstellen van de Handleiding zal ik ook de inbreng van de NVB en de Rijksgebouwendienst benutten, alsmede van het «Transformatieplatform» van de SEV en Stadswonen.


In oktober 2004 bracht de NVB samen met Twijnstra & Gudde de publicatie uit met de titel «Van werken naar wonen, transformatie van kantoren tot woningen.» NVB verwacht dat de leegstand van kantoorvloer nog zal oplopen tot 7,5 miljoen m2 – gelijktijdig met een stijgend woningtekort. Tegen deze achtergrond stelt NVB de vraag: «Kan transformatie een oplossing bieden aan eigenaren, rijksoverheid als regelgever, maar ook de maatschappij die leeft, woont en/of werkt in de leefomgeving van dergelijke gebouwen?»

De auteurs constateren dat er tot nu toe relatief weinig transformaties succesvol zijn afgerond. In dit onderzoek werd de visie gevraagd van 17 betrokkenen, zoals: beleggers, projectontwikkelaars, bouwers, woningcorporaties, gemeenten en hoogleraren. Hun aanbevelingen om herontwikkeling van kantoren naar wonen aantrekkelijker te maken betreffen niet alleen de overheid (fiscus, bouwregelgeving, herbestemmingsprocedures), maar juist ook de particuliere sector. Daarbij gaat het onder andere om een meer reële vraagprijs voor leegstaande kantoren en het sneller overgaan tot tijdelijke verhuur. Ook vinden sommige geïnterviewden de organisatie van een kenniscentrum zinvol.

Voor een deel komen deze aanbevelingen voort uit dezelfde belemmeringen die ook uit de G30-verkenning en het SEV-rapport naar voren kwamen. De NVB heeft inmiddels een aantal voorstellen uitgewerkt. Ik zal deze op korte termijn met hen bespreken.


Inmiddels heeft de corporatie Stadswonen, samen met de SEV en andere kennisinstellingen, het Transformatieplatform opgericht. Dit kenniscentrum heeft de potentie om – op basis van de hierin gebundelde ervaring met de ombouw van kantorenpanden tot wooneenheden – snel haalbaarheidsstudies te verrichten en van hieruit vraag en aanbod op de transformatiemarkt samen te brengen. Ik zal het Transformatieplatform betrekken bij de opstelling van de Handleiding voor de omzetting van kantoren.


De Rijksgebouwendienst kijkt bij haar projecten vanuit haar instellingstaak primair naar huisvestingsaspecten (klantwens, vastgoed- en financiële belangen), maar waar mogelijk zal zij ook trachten het ruimte- en wonenbeleid te versterken. In dit verband zal de Rgd ook bezien of het mogelijk is om overtollige rijkshuisvesting een woonbestemming te geven. De ervaringen die hierbij worden opgedaan zullen worden ingebracht bij de verdere beleidsontwikkeling. Voorts zal de Rgd vanuit haar kennis van de vastgoedmarkt een bijdrage leveren aan de Handleiding voor de omzetting van kantoren. Bijzonder aandachtspunt hierbij is de tijdelijke verhuur van panden als woonruimte.

5. Conclusies

Ik concludeer dat gemeenten over diverse instrumenten beschikken om leegstand te bestrijden, waarvan deels nauwelijks gebruik wordt gemaakt. Gemeenten geven daarnaast aan met het beschikbare instrumentarium goed uit de voeten te kunnen. De noodzaak van uitbreiding van deze instrumenten wil ik nog nader bezien, aangezien ik het belangrijk vind dat de beschikbare woningvoorraad zo doelmatig mogelijk gebruikt wordt en de aanpak van leegstand door lokale partijen optimaal kan plaatsvinden.

Over de voor- en nadelen van verschillende denkbare opties voor aanpassing van bestaande wetgeving dan wel beleidsmaatregelen die bijdragen tot het terugdringen van het verschijnsel kraken zal ik verder in overleg treden met mijn collega van Justitie.

Uiteraard blijf ik de praktijksignalen op dit terrein volgen evenals de signalen van de vertegenwoordigers van belangenorganisaties voor huurders en verhuurders. Daarbij zal ik de mogelijkheid voor tijdelijke verhuur van te koop staande huurwoningen op grond van de Leegstandwet eventueel verder onderzoeken.


Mijn benadering van de mogelijke transformatie van kantoorpanden past in het kader van de Woningbouwafspraken. Lokale partijen worden door het BLS gestimuleerd om ook op deze wijze (anders dan door nieuwbouw) woningen toe te voegen aan de voorraad. Aangezien de transformatie van kantoren slechts een zeer klein deel van de totale woningproductie beslaat hebben meer transformaties slechts een beperkt effect op de woningbouw. Wel kan het hierbij gaan om een kwalitatieve bijdrage aan de stedelijke vernieuwing en aan een meer intensief ruimtegebruik. Ik ben ervan overtuigd dat er met het huidige instrumentarium zeer veel mogelijk is. De gerealiseerde projecten tonen dat ook aan. De rijksoverheid vervult hierbij een faciliterende rol. Naast stimuleringspremies vormen een betere kennisoverdracht en een actievere opstelling van de particuliere sector de sleutel tot succes. Lokaal kunnen betrokken partijen, vragers en aanbieders van de leegstaande kantoren, samen met gemeenten, optimaal gebruik maken van de mogelijkheden van bestaande gebouwen en het beschikbare instrumentarium. De handleiding die in voorbereiding is, zal hiervoor ondersteunend kunnen zijn.


De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
S. M. Dekker

BIJLAGE De mogelijkheden voor tijdelijke verhuur in het Burgerlijk Wetboek:

1. Aard van het gebruik van korte duur (art. 7: 232, 2e lid, BW)

Een huurcontract voor een woning waarvan het «gebruik naar zijn aard van korte duur» is, houdt in dat de woonruimte niet bestemd is als hoofdwoonverblijf. Dat zijn dus bijvoorbeeld vakantiewoningen en wisselwoningen. Volgens jurisprudentie wordt onder korte duur verstaan een contract van maximaal één jaar (in uitzonderingsgevallen kan dit wat langer zijn). Voldoet een huurcontract aan deze voorwaarden dan zijn alle bepalingen van het huur(prijzen)recht over huur van woonruimten in Boek 7 BW niet van toepassing. Het is uiteindelijk de rechter die beoordeelt of er sprake is van «gebruik naar zijn aard van korte duur». Hiervan kan ook sprake zijn wanneer in het huurcontract niet expliciet is opgenomen dat er sprake is van tijdelijke verhuur.

2. Verhuur van voor afbraak bestemde gemeentewoningen (art. 7: 232 lid 4 BW)

Ook op voor afbraak bestemde gemeentewoningen zijn de huurbeschermingsbepalingen (huuropzegging en -beëindiging) niet van toepassing. Van de mogelijkheid voor afbraak bestemde gemeentewoningen tijdelijk te verhuren wordt overigens weinig gebruik gemaakt omdat het aantal gemeentewoningen sterk is afgenomen.

3. Opnieuw bewonen door de verhuurder of voorgaande huurder (art. 7:274 lid 2 BW), «tussenhuur» op basis van een zogenaamd ontruimingsbeding of diplomatenclausule

Een verhuurder kan in deze situatie in de eerste plaats een woning tijdelijk verhuren wanneer hij zelf de vorige bewoner was en er na afloop van de huurtermijn weer wil gaan wonen; in de tweede plaats wanneer hij nog nooit in de woning heeft gewoond maar deze ook niet eerder heeft verhuurd (zoals bij een nieuwbouwwoning) en de woning, na afloop van de tijdelijke huurperiode, zelf wenst te betrekken. Daarnaast kan een verhuurder een woning tijdelijk aan een nieuwe huurder verhuren wanneer de vorige huurder na afloop van de tijdelijke huurperiode in de woning zal terugkeren. Dit alles om tijdelijke verhuur tijdens bijvoorbeeld een verblijf van de oorspronkelijke huurder in het buitenland mogelijk te maken. De woonruimte moet dan wel uitdrukkelijk tijdelijk worden verhuurd met het beding dat de woning wordt ontruimd voor (her)bewoning door de verhuurder zelf of voor (her)bewoning door de voorgaande huurder.

4. Dringend eigen gebruik van gehandicapten- en ouderenwoning ten behoeve van een opvolgende hurende gehandicapte of oudere (art. 7:274, lid 1c in verbinding met lid 3, BW)

Sinds 1 augustus 2003 is de algemene opzeggingsgrond «dringend eigen gebruik» uitgebreid met de opzegging van contracten voor specifieke woningen voor gehandicapten of ouderen ten behoeve van nieuwe bewoning door een gehandicapte of oudere. Dit indien bijvoorbeeld een niet-gehandicapte (mede)huurder of samenwoner in de woning achterblijft bij overlijden van een gehandicapte. Deze dient de woning dan te ontruimen ten behoeve van nieuwe verhuur aan een gehandicapte. Hierbij vindt uiteraard wel een belangenafweging door de rechter plaats. Het gaat hier dus in zekere mate om tijdelijke huurcontracten (afgestemd op de duur van het gebruik door een specifieke bewoner van het huishouden).


Deze laatste categorie zal in de toekomst uitgebreid worden met de mogelijkheid van:

5. Dringend eigen gebruik van een woning die bestemd is voor het gebruik door een student (art. 7:274 lid 1 BW in verbinding met een nog in te voegen nieuw vierde lid ), ook wel campuscontracten.

Bij uw Kamer is in behandeling een wetsvoorstel om de categorie dringend eigen gebruik, naar analogie van dringend eigen gebruik voor gehandicapten en ouderen, uit te breiden met dringend eigen gebruik ten behoeve van studentenhuisvesting. Dit wetsvoorstel geeft de mogelijkheid studenten die een studentenkamer/-woning bewonen de huur op te zeggen wanneer zij hun studie hebben beëindigd, ten behoeve van nieuwe verhuring van deze kamer/woning aan een student. (Kamerstukken II 2003/04, 29 707, nrs. 1–6)

Opzeggingsgronden op basis van het huurrecht

Het huurrecht voor woonruimte bevat dwingende regels die de huurder beogen te beschermen tegen het beëindigen van de huurovereenkomst. Bij opzegging van het huurcontract zijn wettelijk voorgeschreven opzegtermijnen van toepassing voor zowel huurder als verhuurder. De verhuurder heeft bij het opzeggen van de huurovereenkomst de beschikking over de volgende, in de wet genoemde, opzeggingsgronden:

– de huurder blijkt geen goed huurder te zijn

– een ontruimingsbeding

– dringend eigen gebruik

– weigering van een redelijk aanbod door de huurder

– verwezenlijking van een geldend bestemmingsplan

Tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet

De gemeente kan, op basis van art. 15 Leegstandwet, een vergunning afgeven voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet, voor:

– woonruimte in een leegstaand gebouw, bijvoorbeeld een kantoorgebouw, dat in afwachting is van een bepaalde andere bestemming, zoals verbouwing, verkoop of sloop. Het gaat hier om gebouwen waar al woonruimte aanwezig is of waarin deze op relatief eenvoudige wijze gerealiseerd kan worden. Wanneer een gebouw grootschalig verbouwd is om het geschikt te maken voor bewoning is er sprake van (een) nieuwe woning(en)

– leegstaande koopwoningen of nieuwbouwwoningen in afwachting van verkoop of

– leegstaande woningen in afwachting van afbraak of vernieuwbouw (ingrijpende renovatie)

Een groot aantal huurbeschermingsbepalingen zijn bij toepassing van de Leegstandwet niet van toepassing. De vergunning voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet wordt verstrekt voor een periode van maximaal 2 jaar. Tot voor kort was deze vergunning te verlengen tot maximaal 3 jaar, inmiddels is de termijn voor verlenging uitgebreid tot maximaal 5 jaar, waarbij de vergunning telkens met maximaal een jaar kan worden verlengd (Kamerstukken II 2003/04, 28 987, nr. 6).