Direct naar (in deze pagina): inhoud, zoekveld of menu.

  • Download PDF

Naar een veiliger samenleving

28 684 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Vergaderjaar 2005-2006

Nr. 86

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal


Den Haag, 8 juni 2006


Op 15 juni a.s. vindt een Algemeen Overleg plaats, waarbij ook de motie Van Schijndel (Kamerstuk II, 2005–2006, 28 684, nr. 76) is geagendeerd. Via deze brief informeer ik u, mede namens mijn ambtgenoot van Justitie, over de uitwerking van deze motie tot nu toe. Hierbij wordt tevens de samenloop met andere ontwikkelingen betrokken.

Aanpak van overlastgevende jongeren

In mijn brief van 13 februari 2006 (Kamerstuk II, 2005–2006, 28 684, nr. 69) heb ik de problematiek van de overlastgevende jongeren in de Diamantbuurt in Amsterdam geschetst. Problemen met groepen overlastgevende jongeren doen zich ook in andere gemeenten voor. Het gaat vaak over een beperkt aantal aanwijsbare jongeren die structureel over de schreef gaan. Zij zorgen met hun gedrag voor onveiligheid en verloedering in hun wijk. De jongeren vertonen een doorlopend patroon aan overlastgevend gedrag dat zorgt voor verstoring van de openbare orde en onveiligheidsgevoelens en dat bovendien vaak leidt tot een criminele carrière. Binnenkort ontvangt u van de minister van Justitie en ondergetekende een brief over de brede problematiek van probleemjongeren.

In deze brief ga ik in op de uitwerking van de motie Van Schijndel, mede in samenhang met de motie Weekers. Beide moties stellen de introductie van een gedragsaanwijzing voor. Een dergelijke gedragsaanwijzing aan notoire overlastgevende jongeren sluit aan bij het kabinetsbeleid dat beoogt (ook deze) jongeren (langer) naar school of naar een baan te begeleiden zodat ze voldoende startkwalificaties hebben voor de arbeidsmarkt. Ook ligt het in het verlengde van het sturingsadvies van Van Eijck die de gemeente meer bevoegdheden wil geven in de jeugdhulpverlening en daarbij op zoek is naar zachte dwangmaatregelen.

De motie Van Schijndel

Tijdens het debat over overlast en criminaliteit in grote steden op 15 februari 2006 is door de heer Van Schijndel c.s. een motie ingediend, waarin wordt gevraagd om de burgemeester de bevoegdheid te geven om een gedrags-aanwijzing op te leggen aan «notoire lastpakken». De motie-indiener meent dat vanwege de ernstige en herhaalde overlast van groepen jongeren op straat, de burgemeester ter handhaving van de openbare orde een of meer individuen een gedragsaanwijzing moet kunnen opleggen. De motie noemt in dit verband: ernstige en herhaalde overlast, o.a. bestaande uit het uiten van bedreigingen, schelden en spuwen, het ingooien van ruiten, het lekprikken van autobanden en ontoelaatbaar agressief gedrag jegens vrouwen en homo’s. Een dergelijke gedragsaanwijzing kan volgens de motie o.a. bestaan uit een meldingsplicht, een begeleidingsverplichting, een contactverbod of avondklok.

Ik heb aangegeven positief te staan tegenover de aangereikte ideeën en heb dan ook uitgesproken dat ik de mogelijkheden voor een gedragsaanwijzing door de burgemeester wens te onderzoeken. Het veiligheidsprogramma «Naar een Veiligere Samenleving» stelt dat gemeenten een bijzondere verantwoordelijkheid en een zelfstandige rol hebben bij het verbeteren van de veiligheidssituatie die gestalte moet krijgen in de woon- en leefomgeving van de burgers op lokaal niveau. Vooral de gemeente wordt door de burgers aangesproken op overlast en verloedering van de openbare ruimte. Mijn intentie is om, binnen de contouren van deze brief, de burgemeester de bevoegdheid toe te kennen om een bevel (in de vorm van een gedragsaanwijzing) te geven aan een persoon die door zijn gedragingen zorgt voor herhaaldelijke verstoring van de openbare orde.

Samenhang met de motie Weekers

De motie van Schijndel wordt op dit moment verder uitgewerkt, mede in het licht van een motie van de leden Weekers c.s. (Kamerstuk II, 2005–2006, 30 300 VI, nr. 57). Laatstgenoemde motie betreft de introductie van een gedragsaanwijzing in handen van de officier van Justitie, ter bescherming van slachtoffers en getuigen van misdrijven, aan verdachten van misdrijven die slachtoffers en getuigen bedreigen. Over deze motie bent u op 10 april jl. per brief door de minister van Justitie geïnformeerd (Kamerstuk II, 2005–2006, 30 300 VI, nr. 133). Hierin wordt o.m. aangegeven dat aan de daarvoor in aanmerking komende justitiële autoriteiten de bevoegdheid wordt verleend om jegens een verdachte een maatregel te bevelen, die een bevel kan inhouden om zich van bepaalde handelingen of gedragingen te onthouden (zoals een straat- of contactverbod) of juist om zich te houden aan aanwijzingen van het openbaar ministerie. Grondslag voor een dergelijke maatregel is dat tegen de verdachte ernstige bezwaren zijn gerezen en dat er een groot gevaar is voor herhaling of voortzetting van het strafbare feit zodat onmiddellijk ingrijpen vereist is.

Handhaving van de openbare orde en strafrechtelijke handhaving

De verschillende overlastgevende gedragingen, zoals bijvoorbeeld in de motie Van Schijndel genoemd, hebben een directe relatie met de orde en rust in de openbare ruimte. Het doorlopende overlastgevende gedrag kan, onder bepaalde omstandigheden, een aantasting van de openbare orde opleveren. De burgemeester is in dat verband belast met de algemene zorg voor orde en rust in het publieke domein en kan, met het oog op het behoud of herstel daarvan, zo nodig maatregelen treffen, ook in het geval dat er een strafbaar feit wordt gepleegd. Dat laat onverlet dat in die situatie ook via het strafrecht een reactie kan volgen.


De ordehandhavingbevoegdheid van de burgemeester omvat meer dan alleen het voorkomen van acute wanordelijkheden in de openbare ruimte. Zoals uit de geschiedenis rond de totstandkoming van de Gemeentewet blijkt, omvat het begrip «handhaving van de openbare orde» twee elementen: de daadwerkelijke voorkoming van zich concreet voordoende of dreigende verstoringen van de openbare orde enerzijds en de algemene, bestuurlijke, voorkoming van strafbare feiten anderzijds. De burgemeester heeft in het kader van deze bestuurlijke verantwoordelijkheid een algemene zorg voor de voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving, naast de preventieve functie die van het strafrecht uitgaat. Genoemde zorg van de burgemeester maakt onderdeel uit van diens handhavingstaak, van waaruit hij bestuurlijke en politiële maatregelen kan entameren ter voorkoming van strafbare feiten1.


De problematiek waar de motie Van Schijndel op doelt, illustreert de noodzaak om de verantwoordelijkheden tussen de burgemeester en de officier van justitie goed van elkaar te scheiden en onderling af te bakenen. Uitgangspunt is dat de burgemeester is belast met handhaving van de openbare orde en dat de officier van justitie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.

Onder dit laatste valt het optreden dat primair gericht is op het daadwerkelijk voorkomen, opsporen, beëindigen, vervolgen en berechten van strafbare feiten, alsmede de tenuitvoerlegging van beslissingen van de rechter en het OM in strafzaken. Dat wil echter niet zeggen dat de burgemeester in het geheel geen strafbare feiten zou mogen meewegen bij zijn beslissing om in een concreet geval aan een overlastpleger een gedragsaanwijzing op te leggen in het belang van de openbare orde. Tegelijkertijd heeft het Openbaar Ministerie tot taak een adequate reactie te verzorgen op zich voordoende strafbare feiten. Deze reactie staat mede ten dienste van de voorkoming van herhaling van deze strafbare feiten. Deze dadergerichte preventie vindt dan plaats in het kader van de mogelijkheden die het strafrecht biedt, zoals door het stellen van bijzondere voorwaarden ter beperking van de bewegingsvrijheid (voorwaardelijk sepot, voorwaardelijke schorsing van voorlopige hechtenis, voorwaardelijke veroordeling, voorwaardelijke invrijheidsstelling en de voorgenomen OM-strafbeschikking) of het volgen van programma’s. Uiteraard kunnen dergelijke maatregelen pas worden toegepast indien er sprake is van strafbare feiten en er voldoende bewijs voorhanden is.

Gedragingen

De gedragingen, zoals omschreven in de motie Van Schijndel, liggen op het terrein van hinderlijk gedrag en overlastgevend gedrag. Een klein aantal aanwijsbare jongeren is verantwoordelijk voor een structurele vorm van overlast in de directe woonomgeving. Doordat ze zich geregeld schuldig maken aan vernieling van auto’s, bushokjes en ander straatmeubilair, baldadigheid, ingooien van ruiten, graffiti, het hinderlijk en zonder doel rondhangen in portieken, wildplassen, openlijk drankgebruik op de weg, openbare dronkenschap, samenscholing e.d. plegen zij bij voortduring strafbare feiten als bedoeld in de gemeentelijke APV of het Wetboek van Strafrecht. Daarnaast komt het voor dat zij ook niet altijd strafbaar, maar wel overlastgevend, gedrag vertonen (bijvoorbeeld het intimiderend overkomen, het in een grote groep «rondhangen», schelden, naroepen, bespugen etc.). Het patroon van overlastgevend gedrag wordt bepaald door een samenstel van niet strafbaar gesteld overlastgevend gedrag en strafbaar overlastgevend gedrag.


De genoemde soorten gedragingen hebben ongeacht of het gaat om strafbare feiten of om andere overlastgevende gedragingen, een directe relatie met de orde en rust in de openbare ruimte. Het opleggen van een gedragsaanwijzing door de burgemeester zou plaats kunnen vinden bij overlastgevende gedragingen indien daarbij duidelijk sprake is van (verdere) verstoring van de openbare orde dan wel concrete vrees voor het ontstaan daarvan. Dat betekent dat sprake moet zijn van een langer patroon van overlastgevende gedragingen.


Bij de verdere uitwerking van de motie zullen de gedragingen verder moeten worden gespecificeerd. Daarmee zal ook duidelijkheid worden geschapen over de samenhang van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheden. Uitgangspunt is dat een toedeling van bevoegdheden tot stand komt, waarbij helder is dat bestuur en OM hun bevoegdheden in gevallen als waarop de motie Van Schijndel en de motie Weekers doelen, uitoefenen in onderlinge samenspraak. Ook het driehoeksoverleg komt daarin een belangrijke rol toe2. Dit is des te meer gewenst indien een door de burgemeester te geven gedragsaanwijzing uiteindelijk strafrechtelijke handhaving behoeft.

Gesuggereerde vormen van een bestuurlijke gedragsaanwijzing

De motie van Schijndel spreekt over vier vormen van gedragsaanwijzing :

Contactverbod: hiermee wordt de overlastgever verboden omgang te hebben met een bepaalde individuele persoon of bepaalde personen uit een groep. Achterliggende gedachte is dat het overlastgevende gedrag wordt versterkt door het veelvuldige contact tussen personen van een overlastgevende groep, waarin veelal ook enkele «voorlopers» zijn aan te duiden. Een contactverbod tussen de voorlopers en de rest van de groep zal het groepsproces verstoren en de overlast doen verminderen.

Gebiedsontzegging geldend voor de avonduren («avondklok»): hiermee krijgt de overlastgever een verbod opgelegd om zich na een bepaald tijdstip in een bepaalde straat of een gedeelte van een wijk te bevinden gedurende een langere termijn. Het is een vorm van gebiedsontzegging.

Meldplicht: de overlastgever wordt verplicht om zich bij een nader aangegeven instantie op een nader aangegeven tijdstip (al dan niet meerdere malen gedurende een langere periode) te melden. Voorbeelden hiervan zijn een meldplicht bij het politiebureau of bij school.

Begeleidingsverplichting: met de begeleidingsverplichting wordt, naast het herstel van de orde en rust in het publieke domein ook sterk ingezet op perspectief bieden aan de jongere en daarmee gedragsbeïnvloeding. Via de begeleidingsverplichting kan bij voorbeeld toegeleiding plaatsvinden richting arbeidsbemiddeling en jeugdhulpverlening.

Bestaande bestuurlijk instrumentarium: artikel 172 Gemeentewet

De vraag is of een bestuurlijke gedragsaanwijzing gebaseerd kan zijn op de bestaande zgn. «lichte bevelsbevoegdheid», op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Op grond van dit artikellid kan hij bevelen geven die hij in het belang van de handhaving van de openbare orde nodig oordeelt. De gemeentewetgever heeft deze zogenaamde «lichte bevelsbevoegdheid» niet verder uitgewerkt. De praktijk is zodanig gegroeid dat op grond van deze bepaling met name de gebiedsontzeggingen («verwijderingsbevelen») zijn ontstaan. De strekking van deze bevelen is dat de persoon die zich aan bepaalde – verboden – gedragingen schuldig maakt zich niet langer in een bepaalde straat of (beperkt) gebied mag ophouden gedurende een bepaalde termijn. De jurisprudentie acht bevelen van een langere duur van vier weken in ieder geval niet proportioneel.


Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, biedt voor een gedragsaanwijzing volgens de motie Van Schijndel onvoldoende basis. De voorgestane elementen van de gedragsaanwijzing (contactverbod, begeleidingsverplichting, meldingsplicht en «avondklok») en de daaraan gekoppelde duur (die meer dan vier weken moet bedragen) zijn dusdanig specifiek en anders dan de «actieradius» van artikel 172, derde lid, Gemeentewet, dat een gedragsaanwijzing volgens de motie Van Schijndel een specifiekere regeling zou vereisen. Dit betekent dat er een andere wettelijke basis geschapen zou moeten worden, waarbij een aanpassing van de Gemeentewet voor de hand zou liggen.


Bij de voorgestane aanpassing van de Gemeentewet zal aandacht worden geschonken aan een scherpe afbakening van taken en verantwoordelijkheden van bestuur resp. OM in dezen, alsmede de voorwaarden van proportionaliteit en subsidiariteit zoals die voortvloeien uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.

Verdere uitwerking

Ik ben van mening dat, hoewel de motie Van Schijndel en de motie Weekers op zich «concurrerend» lijken, deze naast elkaar kunnen bestaan, mits doelgroep, soorten gedragingen en achterliggend motief goed zijn afgebakend. In dat verband acht ik het bij de verdere uitwerking ook van belang dat preciezer wordt onderzocht welke soort gevallen tot welke soort gedragsaanwijzing kunnen leiden. Hierbij zullen de behoeften zoals die in de praktijk worden gevoeld, tot uitgangspunten dienen. Uit de tot nog toe gevoerde gesprekken met een aantal gemeenten blijkt dat zij een gedragsaanwijzing zinvol achten. Ze herkennen de problematiek en de doelgroep waarover wordt gesproken. De groepen jongeren waarover gesproken wordt verschillen, maar er zijn altijd een paar voorlopers binnen de groep aan te wijzen. Vooral de mogelijkheid om relatief snel deze notoire overlastgevende jongeren aan te pakken spreekt hen aan. Bij de verdere uitwerking zal nader overleg plaatsvinden met zowel burgemeesters als het Openbaar Ministerie. De uitwerking zal deel uitmaken van de recente toezegging van het kabinet om voor het einde van dit kalenderjaar te komen met een integrale visie op de aanpak van onleefbaarheid en overlast. Tevens zal op dat moment zichtbaar worden hoe de prestatieafspraken over de overlastbestrijding met de politie voor de jaren 2007 en 2008 concreet worden ingevuld.

Tot slot

Zoals ik in mijn brief van 13 februari jl. al aangaf, ben ik van mening dat wie zich structureel misdraagt, kordaat dient te worden aangepakt. U heeft in deze brief een inzicht in de stand van zaken gekregen. De verdere uitwerking wil ik met voortvarendheid ter hand nemen. Daarbij vind ik het belangrijk om andere departementen en het lokale bestuur nauw te betrekken. In het najaar van 2006 bericht ik u opnieuw.


De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. Remkes

1  Kamerstukken II, 19 403, nr. 16 (Nota n.a.v. het Eindverslag), p. 38.

2  Over de rol van het driehoeksoverleg in dezen, zie o.a. Kamerstukken II, 1980–1981, 16 812, nr. 3, p. 6–7; Kamerstukken II, 1986–1987, 19 535, nr. 3., p. 7; Handelingen I, 13-12-1988, p. 11–368).